積極財政政策新議

積極財政政策新議

【作者簡介】張瑞恒　石家莊經濟學院
　　牛愛英　河南師范大學
【摘 要 題】改革探索
【 正 文】
　　　　1　我國積極財政政策問題
　　亞洲金融危機以來，為保持國民經濟持續、快速、健康發展，我國政府連續實施了積極財政政策，核心內容是增發國債，擴大政府支出。1998年國債發行額為3891.0億元，1999年為4015.0億元，2000年為4180.1億元，2001年為5004.05億元。連續幾年積極財政政策的實施對抵御國際經濟衰退對我國經濟的沖擊、抑制我國經濟的繼續下滑、推動我國經濟增長起了有效的作用。來自權威部門的統計預測資料，國債投資對我國經濟增長的貢獻率1998年為1.5%，1999年為2%，2000年為1.7%，2001年為1%-2%。與此同時，也產生了一些問題，主要是人們對日益膨脹的財政赤字和迅速擴大的國債規模萬分憂心。我國財政總赤字1998年為1681.89億元，1999年為2425.21億元，2000年為2598.21億元，2001年為2598.10億元；國債余額1998年為7765.7億元，1999年為10542.0億元，2000年為13674.0億元，2001年為16672.1億元。使人不安是，我國經濟發展對迅速擴大的國債規模能否有足夠的承受能力？我國民間投資增長緩慢（1998年集體投資增長8.9%，個體投資增長9.2%，2000年分別為9.2%和9.5%，2001年為4.7%和0.1%），是否由于政府國債投資存在“擠出效應”所導致？繼續發行國債會不會使社會固定資產投資的增長更加缺乏后勁？財政赤字的日益膨脹在日后拉動經濟逐步回升的同時會不會引發通貨膨脹？甚至有人提出積極財政政策應當退出。
　　　　2　我國繼續實施積極財政政策的必要性和可能性
　　　　2.1　擴大內需仍需加強
　　隨著國際經濟增長的繼續放緩，全球經濟一體化進程的加快和國際經濟“傳導”作用的加強，我國外貿出口面臨的形勢及外需對我國國民經濟增長的拉動作用不容樂觀。根據有關資料，凈出口對我國經濟增長的貢獻率1997年為3.6%，1998年為2.3%，1999年為0.8%，2000年為0.015%，2001年為—0.7%（亞洲開發銀行的預測資料是—1.8%）。所以，短期內拉動我國經濟增長促進我國經濟回升的動力仍是內需的擴大。國內需求對我國經濟增長的貢獻率1998年為5.5%，1999年為6.3%，2000年為8.0%，2001上為8.0%。雖然近幾年在積極財政政策的拉動下，我國投資增長總體上比較明顯，2000年投資增長率為9.3%，2001年為12.9%，但自2001年下半年以來，我國經濟減速運行，投資增速明顯回落，2001年1-11月份投資增長16.3%，1-12月份為12.9%，比1-11月份下降3.4%，民間投資的積極性不高，全社會固定資產投資增長后勁不足，1998年全社會固定資產投資增長對預算內投資依存度為34.6%，1999年上升到101.29%；居民消費水平穩步增長，但是自2001年下半年以來，居民消費價格指數也明顯回落，1999-2000年我國消費品零售價格總額增長11.4%，2000-2001年為10.1%（其中，9、11、12月居民消費價格指數同比分別下降0.1%、0.3%和0.3%），居民消費實現較大幅度的增長難度不小。近幾年內進一步擴大內需一定程度上仍將依賴于積極財政政策的繼續實施。
　　　　2.2　增發國債仍有一定余地
　　從國債余額占GDP的比重看，我國遠低于多數歐美國家和國際警界線。1998年我國國債負擔率為9.9%，1999年為12.8%，2000年為15.3%，2001年為17.5%；多數歐美國家為40%-65%；國際警界線為60%。而且，根據國際經驗，當國債負擔率達到一定高度時便趨于回落。以英、美兩國為例。英國國債負擔率1945年達到216%，70年代回落到44%，目前維持在50%左右；美國1946年達到122%，70年代末回落到37%，目前維持在54%。所以，在我國增發國債仍有一定余地，積極財政政策仍可保持其可持續性。
　　　　2.3　國債投資對民間投資的“擠出效應”
　　“擠出效應”是政府增加支出引起國民收入增加的同時因導致利率上升所引起的民間投資減少，從而國民收入下降的經濟現象。由于連續幾年我國政府在國債支出項目的安排上重點是那些直接回報率低，市場難以調節的基礎設施項目（農、林、水利、交通運輸、郵電通信、農村電網），高新技術及生態環保等，因而國債投資對民間投資未出現明顯的“擠出效應”。今后，繼續發行國債，實施積極的財政政策，只要注意優化財政支出結構，避開對容易發生“擠出效應”的項目或部門

（即競爭性的行業或產品）進行國債投資，則政府支出的“擠出效應”不但能夠完全避免，而且會有效地帶動民間投資的增長和全社會固定資產投資的增長。
　　　　2.4　赤字財政與通貨膨脹
　　提到財政赤字，人們總是想起通貨膨脹。的確，通貨膨脹是國債政策的重要的約束條件，當增發國債已經或即將引發通貨膨脹時，積極財政政策的實施就必須十分慎重。然而，根據實踐經驗，只有當政府財政赤字采取了貨幣化的融資方式時，央行才會超量增發貨幣，導致通貨膨脹。1998年以來，由于我國政府的財政赤字采取了債務化的融資方式即通過發行國債來彌補，而且只對商行發行，再加上央行主要通過公開市場業務來變動實際貨幣供給量，故連續幾年來的國債發行并未誘發通貨膨脹（近幾年來，央行基礎貨幣供給偏少，居民儲蓄增加較多，商行資金偏松，為積極財政政策的實施創造了有利條件）。在我國通貨緊縮的陰影至今存在。2000年居民消費價格水平上漲0.4%，2001年為0.7%（一般情況下，發達國家把達不到1%的價格水平的上升看作為通貨緊縮）；市場化程度較高的零售價格處于下降態勢，1999年商品零售價格上漲—3.0%，2000年為—1.5%，2001年為—0.8%。再考慮到我國貨幣政府面臨的問題，在今后幾年繼續增發國債，實施積極財政政策應該說不會形成通貨膨脹壓力。
　　　　2.5　積極配合貨幣政策，為貨幣政策作用有效發揮和積極財政政策逐漸退出創造必要條件
　　國債發行一方面能增加財政收入，影響財政收支，屬于財政政策，另一方面又對包括貨幣市場和資本市場在內的金融市場的擴張和緊縮起著重要的作用。近幾年來，為了使積極財政政策發揮有效的作用，貨幣政策方面做了不懈的努力。今后，隨著經濟形勢的變化，雖然短期內積極財政政策問題不會太大，但根據國際上的經驗，隨著擴張性財政政策規模的不斷擴大，它的缺陷將會因為政策時滯、政治因素、財政赤字等問題而日趨明顯。為了預防積極財政政策的負面影響，當我國國民經濟的發展穩固地走出低點、民間投資得以啟動、消費需求漸趨正常、外貿出口恢復到一定高度時，積極財政政策應該逐漸地退出。近期內，繼續實施積極財政政策的重要任務之一就是積極配合貨幣政策，為貨幣政策作用有效發揮和積極財政政策的逐漸退出創造必要條件，包括合理運用財政資金，進一步營造能夠對貨幣政策信號作出理性反應的微觀基礎；利用財政支持政策保證貨幣政策及其衍生工具的運用；利用稅收政策調節商行信貸行為和信貸資金的流向；健全完善信貸擔保體系，為改進金融服務提供必要的輔助設施等等。
　　　　3　優化財政支出結構，推動我國經濟結構調整
　　由于種種原因，積極的財政政策在近幾年內有必要繼續實施。繼續實施積極財政政策的任務繁重，其重要功能仍是拉動內需，促進我國國民經濟長期、持續、快速、健康發展。
　　　　3.1　積極財政政策的長期化與我國長期經濟增長
　　首先，我國長期經濟增長的根本在于經濟結構的合理化。積極的財政政策實際上就是西方“需求管理”在我國的實踐。“需求管理”是一種短期行為，從長期來說，我國經濟增長的正本之策并不是“需求管理”而是經濟結構的合理化，因為我國經濟的現實情況并不是真正的供過于求，而是供不應求。要實現我國國民經濟長期、持續、快速、健康發展，根本在于根據市場需求，增加社會有效供給，減少無效供給，實現經濟結構的合理化。
　　其次，經濟結構的合理化是積極財政政策有效作用的重要條件。在我國持續實施積極的財政政策將使其長期化。由于積極財政政策的功能不僅在于擴大政府支出的直接效應，更重要的是通過政府支出的擴大拉動民間投資增長的后續效應。政府國債投資的后續效應越大，積極財政政策乘數作用就越大，積極財政政策效果就越大。長期化的積極財政政策的后續效應的大小依賴于合理的經濟結構。所以，調整不合理的經濟結構，使經濟結構合理化和長期化是積極財政政策功能有效發揮的重要條件。
　　　　3.2　長期化積極財政政策有效作用的條件是優化財政支出結構
　　1998年以來，我國財政增加支出項目主要包括：農、林、水利和在建基礎設施項目，西部開發，生態建設，固定資產和國有企業的技術改造，科技教育，國有企業下崗職工、失業人員及城鎮居民最低生活保障對象等低收入者的生活保障，機關事業單位職工工資，離退休人員待遇，貧困地區的轉移支付等。遇到的重要問題是政府支出的后續效應即對民間投資增長的拉動作用十分有限，究其原因主要是財政支出結構和產業結構不合理。比如政府把財政資金投入到嚴重重復建設和低水平的項目或部門（如基礎工業）中，由于其后向產業鏈上的產品已嚴重供過于求，所以民間投資根本不會參加進來，結果當然是積極財政政策的后續效應差、乘數作用小、效果不怎么令人滿意。可見，優化財政支出結構，使之適應并能夠推動經濟結構的調整，對積極

財政政策效果至關重要。
　　今后幾年內，繼續實施積極財政政策，其支出方向仍應該是那些通過市場機制難以有效配置資源的項目或部門，如農、林、水利基礎設施項目（含在建基礎設施項目）、科技教育、生態環保、高新技術產業等等，但是一定要避開重復建設和低水平的建設項目或部門。財政支出的重點應該是那些后續效應較大或產業關聯較強的基礎設施項目和部門，如農業基礎設施項目、科技教育等。政府應加大對中西部地區開發的投資力度和貧困地區的扶貧力度。值得提到的是農民增收問題。目前制約我國總需求增加的一個重要方面是農民增收困難。在我國農業發展面臨的國內、國際形勢都極為不利的情況下，為了促進農村和農業經濟增長，提高農民收入，開拓廣闊的農村市場，政府應給予農業尤其是糧食的生產和市場怎樣的財政支持或保護，應該得到人們的極度重視。這不僅是關系到農業的長期、持續、快速、健康發展的大問題，更是關系到我國經濟結構合理化和整個國民經濟能否保持長期、持續、快速、健康發展的大問題。
【參考文獻】
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