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淺談基于大中原經濟區的地方政府區域投資規劃
淺談基于大中原經濟區的地方政府區域投資規劃提要中原經濟區正式納入“十二五”規劃綱要，標志著中原經濟區建設已上升到國家戰略層面。“十二五”及今后相當一個時期，“投資拉動型”仍將是當前及今后一個時期中原經濟發展的重要特征。本文將大中原經濟區建設與地方政府二者結合起來，站在宏觀視角，提出政府區域投資規劃實施構想。
關鍵詞：大中原經濟區；地方政府投資；區域投資規劃
一、中原經濟區規劃的提出
在國務院《促進中部地區崛起規劃》的基礎上，河南省制訂了“大中原經濟區”規劃。2011年3月，十一屆全國人大四次會議批準了“十二五”規劃綱要，中原經濟區正式納入“十二五”規劃綱要，標志著中原經濟區建設已正式上升到國家戰略層面。該規劃對我國區域協調發展具有重要的戰略意義。中原城市群在經濟密度、可達性、輻射帶動等方面都優于中部其他城市群，2008年中原城市群經濟密度為1,799.3萬元/平方公里，在全國七大城市群中僅次于山東半島城市群。此外，中原經濟區本身是內外需的一個交匯點，有內外需兼顧的增長模式特點。因此，在我國下一步擴大內需戰略的實施上，中原經濟區應該有重要的位置。（圖1）
二、區域經濟增長與地方政府投資
（一）地方政府投資界定。地方政府投資行為有狹義和廣義之分。狹義的地方政府投資行為是指地方政府通過預算內財政收入進行的基礎設施建設等投資行為以及通過預算外收入和對外借債進行的投資行為。這些投資在整個社會總投資中占有很大的比重。廣義的地方政府投資行為是指所有地方政府主導的投資行為，不僅包括上述地方政府從各個渠道籌資資金進行的基礎建設等投資，還包括地方政府為其他投資主體進行投資提供的各種便利條件。本文中的地方政府投資行為是指廣義上的地方政府涵義。
（二）區域經濟增長與地方政府投資。歷史經驗證明，一個地區在經濟加速發展階段，必然要經歷大規模的投資建設過程。“十一五”以來，河南在基礎設施、城市發展以及能源化工和房地產業等資本性商品生產行業，都對投資形成巨大需求，進而成為推動經濟發展的重要力量。“十二五”及今后相當一個時期，“投資拉動型”仍將是當前及今后一個時期中原經濟發展的重要特征。
本文選擇地方政府投資作為投資研究的切入點，主要是基于兩方面的考慮：首先，喬治·斯蒂格勒《地方政府功能的有效范圍》一文指出：與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾。其隱含的思想是：地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用與需求。目前理論界宏觀和微觀上對投資的研究頗多，而中觀投資（地方）的研究則相對薄弱；其次，目前對大中原經濟區建設的研究把大中原經濟區建設與地方政府二者結合起來進行系統地、具體地研究還很少見。這也是筆者寫作這篇文章的初衷。
我國的政府投資理論現狀，大致有兩種研究模式：一類是從微觀上入手，主要研究具體投資項目的評估與決策、籌資與管理等方面的內容；另一類是從宏觀角度研究投資領域的重大問題，如投資規模膨脹、投資結構失調、投資效益低下以及投資規劃探討，等等。本文從總體上說屬于第二種模式，站在宏觀視角對政府投資規劃進行研究。
三、地方政府區域投資規劃探討
規劃是一種比較全面的長遠發展計劃，是對未來發展的預見安排。區域規劃在大中原經濟區建設中處于“龍頭”地位，作為地方權威機構的地方政府，應該也只能由它擔負起制定和落實區域規劃的責任。
（一）區域規劃的制定原則。地方政府在制定區域規劃時，要遵循一定的原則。第一，要著眼于長遠，長期性與階段性相結合。制定城鎮規劃，不能急于求成，急功近利，一味追求高水平、高檔次，也不能只顧眼前，看不到未來，放棄長遠規劃，失去發展的動力；第二，要結合當地實際，突出特色。中原各地經濟狀況、資源分布、文化特征千差萬別，地方政府在制定區域規劃時，要從本地的地理位置、區位條件、經濟發展、歷史文化傳統等實際情況出發，突出自身特點，制定適合本地區區域建設的規劃。
當前，中原區地方政府必須面對許多重大的社會問題，如洶涌澎湃的民工潮、城鎮人員的社會保障、城鄉一體化建設、“三農”問題等等，這些問題都是急需解決的大問題，都是與大中原經濟區建設密切相關的問題，在新的形勢下，各級地方政府在區域化建設中投資作用的發揮急需我們認真地研究。
（二）區域投資規劃構想
1、構建工農業協調發展的示范區——“大農業”投資。中原經濟區是我國農業主產區，在探索農業現代化和工業化、城鎮化協調發展方面也有戰略意義。應該說，中原經濟區如果能夠在這個領域探索出一條工業化、城鎮化發展中保護農業、發展農業的新型道路，對全國的發展有非常重要的意義，更重要的意義還在于將對全國“三農”問題的破解提供范例。例如，在農業地區的城鎮化中，對怎樣防止貧富差距繼續擴大給出借鑒。因此，中原經濟區應圍繞大農業來做文章，在發展大農業的過程中，自然帶動工業化和城鎮化的發展。所謂大農業，應該是傳統農業和現代農業的有機結合，實際上是切實落實“三農”的含義。地方政府投資應包括種子、種植、養殖、加工、運輸、銷售、消費等各個環節，也涉及農化產品、農機具制造與銷售、加工機械制造與銷售等，還要有現代農業、立體種植、觀光農業、特色種植與養殖，圍繞農耕文化開發旅游業；同時要做好新農村建設投資，全面提升農民的物質文明和精神文明程度。原有的工業可以做適當調整，使之更有利于推動農業產業的發展；新建的工業企業最好是圍繞大農業來設計；城鎮化也必須圍繞大農業提供配套服務。河南在不以犧牲農業和糧食生產為代價的前提下加快“三化”進程，按照這樣一個發展道路來建設中原經濟區，形成一個工農業協調發展的示范區，在全國發展中將具有重要意義。
2、提升城市群的競爭力——“超大城市群”建設投資。21世紀區域競爭的真正焦點是城市群的競爭力。有報告顯示，珠三角、京津環渤海和長三角三大城市群創造了全國40%左右的國內生產總值，直接帶動了東部乃至全國的經濟發展，成為我國參與世界競爭最重要的核心區域。在這樣的背景下，河南省要在未來激烈的經濟競爭中占據一席之地，提升中原城市群的整體競爭力和輻射帶動能力，就成為建設中原經濟區的必然選擇。
城市的規模越大，其聚集效應越大，帶動能力越強。地方政府投資要著力于建立一個合理的城鎮體系。一是中心城市帶動。以省轄市為中心，形成輻射能力，培育經濟增長極；此前，河南規劃的中原城市群以鄭州為中心，以洛陽為副中心，加上開封，形成河南城市發展的第一梯隊，而許昌、焦作、新鄉作為第二梯隊存在。目前圍繞鄭州，上述城市已經初步形成一小時經濟圈；二是發展縣域中心城市，將一批有條件的縣城發展成為20萬人口以上的城市；三是培育特色中心鎮，把一些重點建設成為城市組團、小城市和新型農村服務社區等。當中原城市群的輻射范圍突破河南省邊界，也就達到了研討中的中原經濟區的范圍。而這將是一個擁有超過40個城市、人口超過1.5億規模的超大城市群。
3、破解河南之難，強化土地管理投資。依據我國東部沿海地區發展經歷，在工業化、城鎮化發展過程中，大部分糧田已經不可逆的成為城鎮和工業區。目前，河南成為演繹這一困擾中國發展的“中國命題”的最典型樣本。河南的糧食生產需要土地，河南的工業化和城鎮化建設也需要土地，保證糧食生產也就演化成了保證土地，這一切共同鑄成了“河南之難”.
各級地方政府在經濟區建設時要努力在土地管理上進行制度創新，一方面地方政府要健全土地的一級、二級市場，利用土地的價格機制促進土地的合理配置。解決土地供求矛盾，要著重在提高現有土地利用率上下功夫，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，新上項目首先要利用存量土地；另一方面各級地方政府在城鎮化建設中應能動地利用土地流轉和轉讓，土地要素同其他生產要素合理組合并產生較好的綜合效益，為城鎮化建設開發提供大量資金。為解決土地資源緊張的狀況，各地政府要不斷地探索新方法、新路子，緩解在經濟區城市化建設中土地資源匱乏的突出矛盾。
4、解決“農民市民化”問題——社保投資。工業化就是農民脫離土地的過程，而城市化的過程就是農民進城的過程，通過這樣兩個過程使我們的經濟更加發展，社會更加和諧。在這個意義上，河南是中國的縮影，河南是人口大省，有近1億人口，要完成這兩個任務，必須將人口轉移出去，如果中部地區發展起來，承載更多的就業人口，整個中國發展將更加平衡，我們工業化、城市化進程也會更快完成。因此，要實現城市化，要工業化，關鍵是怎么解決好農民市民化問題，而市民化過程中又涉及一系列的公共政策問題。農民變成城市戶籍人口，這是政府要考慮的事情。各級地方政府要在經濟上、社會地位上，甚至政治地位上給予他們與城鎮職工和城鎮居民同等的待遇，進城農村人口得不到城鎮社會保障使他們不能真正在城鎮定居下來，所以地方政府應采取措施把進城農村人口納入到城鎮保障范圍中來，讓他們在城鎮定居下來。
5、構筑全國生態屏障——生態投資。河南是全國非常明顯的生態腹地，而且正好處在氣候變化區的地帶。因此，它為全國提供了生態功能、生態價值、生態服務、生態安全和安全屏障。中原經濟區建設和環境保護問題，其實是一個相互協調齊頭并進的問題。一是有利于構筑全國生態屏障。中原經濟區涵蓋暖溫帶和亞熱帶，區域生態系統類型和生物多樣性十分豐富。生態投資有利于統籌和加強區域生態保護與環境治理，為維護全國生態穩定和平衡提供重要支撐；二是有利于改善全國環境質量。中原經濟區區域是淮河源頭和南水北調中線工程水源地，關系著下游省份尤其是京津地區的飲水安全，并將對全國水、氣環境質量的整體改善起到巨大的推動作用；三是有利于保障糧食安全。要達到2020年河南省糧食生產能力提高300億斤的目標，讓人民群眾吃上放心食品，必須有一個完整、良好的自然生態系統。因此，地方政府在中原經濟區建設中有義務對生態環境進行控制性保護，采取強有力的措施，建設生態城鎮，真正發揮區域化建設和諧有序進行的控制作用。
6、構建獨具特色的文化支撐體系——“軟實力”投資。文化資源豐富是河南很明顯、很獨特的優勢，也是河南最根本、最重要的優勢。進入21世紀，文化不僅是軟實力，也是經濟發展的硬支撐。為此，文化支撐體系成為《中原經濟區建設綱要（試行）》的十大支撐體系之一。
河南有很好的文化資源：根文化、漢字文化、姓氏文化、都城文化、商業文化，經過幾千年的積淀，博大精深。近年來還不斷利用現代科技手段挖掘傳統文化符號，古老的禪宗文化被一部《禪宗少林音樂大典》搬上舞臺，不僅向海內外傳播著中原文化，也為河南贏得了“真金白銀”;以“宋文化”為核心的開封等8個文化改革發展試驗區也進入實質性進展；此外，中原地區是海內外華人的主要祖根地，這賦予了河南豐富的根文化資源。未來，地方政府投資要著力扭住“根文化”這根主干，夯實中原經濟區的文化支撐體系，必須加強歷史文化遺跡的勘探、發掘、搶救、保護和開發利用，培育和打造以“根”文化為代表的中原文化品牌，重點培育以鄭州、洛陽、開封和安陽為主體的中原大古都群，以少林和太極為代表的中國功夫以及以新鄭黃帝故里和淮陽羲皇故都為代表的拜祖尋根旅游目的地等。中原文化必然成為中原經濟區無可比擬又不可復制的優勢所在。如果規劃到位、政策到位，經過努力，中原地區必將成為未來10——15年中國經濟新的增長極。
主要參考文獻：
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車波。轉型時期我國地方政府投資制度研究[D].西南財經大學，2007.
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張超力。當前我國地方政府在城鎮化建設中的作用[D].鄭州大學，2006
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