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芻議城市房屋拆遷補償安置合同糾紛的審理
「論文提要」在民商事審判實務中，城市房屋拆遷補償安置糾紛歷來是審判中的熱點與難點。城市的發展總是在拆了又建，建了又拆的良性互動中逐漸美化，而拆遷工作政策性強，涉及面廣，專業要求高，聯系到千家萬戶的切身利益，是各種觀念和利益的交叉點，處理不慎極易引起群體性糾紛，影響社會穩定。法院作為審判權力機關，對起訴的房屋拆遷補償安置案件，特別是對拆遷人與被拆遷人之間已經形成了協議，簽訂了拆遷補償安置合同的案件，法院在審理中如何把握執法的社會效果和法律效果相統一呢：本文作者在總結大量的審判實踐經驗的基礎上，從認識拆遷補償安置合同糾紛的法律特征入手，細致入微地解剖了拆遷補償安置的法律依據，對涉訴的幾類主要拆遷民事糾紛的處理提出了自己獨到的見解，在對拆遷補償安置合同糾紛的審理中具有較好的可操作性。城市房屋拆遷既關系到城市建設能否順利進行，又與千家萬戶的切身利益密切相關，這一工作政策性強，涉及面廣，專業要求高，是各種觀念和各方利益的交叉點，涉及的法律關系也較為復雜，處理不好對社會影響較大，極易引起集體上訪等群體性事件，據某省信訪局2001年度信訪接待統計資料顯示，因城市房屋拆遷而引起的上訪、咨詢占該局全年信訪量的28.7%.
一、拆遷補償安置合同糾紛的法律特征
�。ㄒ唬┥嬖V客體的特殊性。
從我國的立法體例來看，城市房屋拆遷問題已經納入房地產法律規范的范疇，它具有明顯的商法性質，和一般的房屋案件相比有著明顯的不同，只有涉訴的房屋必須是被確定拆遷或已被拆遷這一客觀事實的發生，才能引起涉訴主體間相關的民事法律關系或行政法律關系的設立、變更和終止。
（二）涉訴法律事實的復合性。
2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理條例》“拆遷管理”一章中，相繼規范了城市房屋拆遷中的兩種法律事實，就是拆遷人與被拆遷人已簽訂拆遷補償安置協議和未簽訂補償安置協議這兩種情況。按1996年7月24日最高人民法院法復（1996）12號文規定，對于當事人雙方已簽訂補償安置協議，涉訴的按民事案件受理，后一種則屬于行政案件。這其中就牽涉到房屋拆遷管理部門作為政府部門實行行政干預的行政行為：核發房屋拆遷許可證和根據當事人的申請進行房屋拆遷裁決。房屋拆遷案件涉訴后不管是以民事案件還是以行政案件進入審理程序后，都必須同時涉及到房屋拆遷這一涉訴法律事實相關聯的行政、民事法律關系這一復合法律事實。
�。ㄈ┥嬖V法律關系的復雜性。
一般來講，進入審判程序的每一個案件主要體現的是雙方當事人之間的權利義務關系，權利、義務指向的對象較明確。但是城市房屋拆遷補償安置合同案件反映出現的卻是多重法律關系，主體間的權利義務縱橫交錯。其中有拆遷人與被拆遷人的補償安置關系，有被拆遷人與承租人的騰房關系，拆遷人與委托拆遷部門之間的委托關系，還有房屋拆遷主管部門與被拆遷人、拆遷人之間的行政管理關系等，由此形成案情錯綜復雜，處理難度十分巨大。
�。ㄋ模┥嬖V案件社會影響的全局性。
執法的社會效果與法律效果相統一要求比較嚴格。城市的發展總是在拆了又建，建了又拆的良性互動中逐漸美化。在城市發展建設這一大局中，房屋拆遷涉及到社會的方方面面，與千家萬戶居民的切身利益息息相關，我們不能總是靠房屋產權人的覺悟，靠對他的強大政治思想工作來解決問題，在依法治國的今天，在合理補償安置情況下，依法強制拆遷，靠法律來規范社會的每一個行為是必然趨勢。在這強大的壓力下，如何把握執行法律與執行政策，依法強制執行與保護最廣大人民的根本利益這一矛盾，就成了我們法律、法官面前的一個坎。一般來說，城市發展的每一個足印都是與動拆遷密切相關的，每一次拆遷都有可能聯系千家萬戶的，在絕對公平不可能的情況下，如何找準雙方利益平衡的切入點，妥善處理拆遷人與被拆遷人的權利義務關系，盡量不引起被拆遷人的對立情緒，杜絕、防范群訪或越級上訪，不造成負面影響，切實維護社會穩定。
二、拆遷補償安置的法律依據
我國房地產管理法律、法規已明確規定，“房屋產權證是房屋產權的合法憑證”，“凡未……辦理房屋產權登記，其房屋產權的取得、轉移、變更與他項權利的設定均為無效”，這已從法律上界定了房屋產權證是城鎮房屋拆遷補償安置的合法依據，被拆遷人持有拆除房屋的產權證的，就應享受法律規定的城鎮房屋拆遷補償安置待遇。對這一點理論上、實踐中都沒有什么爭議。但是對沒有取得房屋產權證的被拆遷戶能否享受拆遷補償安置待遇，是不是一概否認呢？筆者認為應視情況而定。
按照我國土地及房地產管理法律、法規規定，要取得房屋產權證，必須三證齊全，一是土地使用權證，二是土地規劃證，三是城市建筑規劃許可證。沒有這三證，任何一幢建筑都是不合法的，都不能取得房屋產權證，但在城市房屋建筑過程中，由于各種各樣的原因，城市房屋的產權形式表現各異，除了三證齊全的房屋產權形式外，還有一些產權形式，這些產權形式的拆遷補償安置工作應如何進行，它們能否成為拆遷補償安置的法律依據呢？
�。ㄒ唬⿲儆诤戏ńㄖ慈〉梅课莓a權證。上面已經提到房屋要取得房屋產權證，必須土地使用證、規劃許可證等三證齊全，缺一不可。由于在辦理房屋產權證書過程中，房產部門要收取一定費用等其他原因，房屋所有人在取得了前述三證情況下，但未辦理房屋產權證，對這種情況，筆者認為應該享受法律規定的拆遷補償安置待遇，因為該房屋所有人（被拆遷人）所享有的拆遷補償安置利益并未對抗任何其他人員、單位的合法利益。他在享受拆遷補償安置待遇時，也不必責令其到房產部門補辦房屋產權手續（因為該房屋三證齊全，房產部門必須予以辦理）。但是對其缺失房屋產權證這一事實，也應適當予以處理，即在補償安置費用中，比照辦證費用的多少予以扣除。
�。ǘ⿲儆谶`章建筑。如果被拆除房屋沒有任何建筑申報手續，或者雖有一定的手續但是三證不齊全，這些被拆遷房屋按法律規定都屬違章建筑，違章建筑不受法律保護，不能享受拆遷補償安置待遇。但是這里面又有如下幾種情況。
1、建筑時屬違章建筑，但經過城市土管、規劃部門的罰款處理后，責令其補辦手續后，房屋所有人已補辦了有關手續，僅因為房屋屬拆遷范圍，房屋產權證暫停辦理而沒有取得房屋產權證的。（如果房屋產權證早已補辦到手或使用欺騙手段取得房屋產權證的，不屬本文研究范圍。）對這種情況，筆者認為，被拆遷人也應享受拆遷補償安置待遇，因為他的違章建房這一違法行為，在根據城市規劃部門的罰款處罰（應認定未嚴重違反城市規劃），按照處罰規定，補辦了有關手續后，該房屋就已經由違章建筑變為合法建筑了，合法建筑所有人理應享受合法待遇，即享受拆遷補償安置待遇。
2、建筑時屬違章建筑，但經過城市土管、規劃部門的罰款處理后，責令補辦手續未補辦有關手續的。因為被拆遷人的違章建筑顯然不屬嚴重違反城市規劃，所以，相關部門才可以進行罰款處理，責令其補辦手續，但其并未按照處罰規定繳納罰款，補辦手續，并未將違章建筑變為合法，其法律后果理應由其自負，房屋所有人當然
不能享受拆遷補償安置待遇。但是對于該違章建筑材料，由于是其合法收益購置的，應該酌情予以補償。應該明確的是，對其建筑材料補償僅僅是補償其殘存價值，不能按照建筑物的實際價值進行補償。
3、建筑物屬違章建筑，雖已按城市土管、規劃部門處罰并補辦了所有手續，但是在處罰決定上載明了附加條件的，要嚴格按照附加條件執行。如果附加條件不明確，難以理解的則被拆遷人對房屋享有貨幣補償待遇，但不能享有安置待遇。理由有三：一是房屋產權證是拆遷補償安置的的法律依據，但被拆遷人的房屋產權證是有瑕疵的，系按附加條件補辦的，與一般的房屋產權證當然不可同日而語，被拆遷房屋由違章建筑變為合法，合法建筑當然享受按價補償的待遇；二是被拆遷人建房時違反城市規劃部門規定，未在城市規劃內建筑房屋，現在要拆除，按照城市規劃進行建筑，當然不可能對其予以安置；三是附加條件的契約性。因為處罰本來是一種行政行為，在處罰決定中載明一定的附加條件又體現民事的特點。在違章建筑本來就應該無條件拆除的情況下，處罰時，考慮各種因素形成的附加條件其實是雙方的一種合約行為。如果載明的附加條件是待城市規劃建設時無條件拆除的話，則被拆遷人不能享受法律規定的任何拆遷補償安置待遇，應無條件拆除。
�。ㄈ┓课菟袡嗖幻�，現仍處于不確定糾紛中。
在房屋拆遷中，并不是所有房屋都產權明晰，不存爭議。對所有權存在爭議的房屋在拆遷中如何進行補償安置，是按照爭議雙方的合意進行補償或安置還是直接由公證機關對補償費用進行公證提存呢。為了闡述這個問題，首先介紹一個案例。劉某爺爺系地主（1954年死亡），解放前在某市置有一面積400㎡房產，解放后一直由政府部門占用（沒有任何沒收或征用手續），1998年3月劉某要求落實政策，將此房產以其名義進行產權登記，某政府部門以解放后一直由其經營管理且已進行修繕改建不同意，釀成糾紛，房屋主管部門稱要雙方打官司確權后才好發證，同年10月劉某起訴。1999年3月該房屋所在范圍進行動拆遷，拆遷人在征詢雙方意見時，劉某要求安置，某部門要求貨幣補償，后為拆遷時間所逼，拆遷人將拆遷房屋全部的貨幣補償金額存于一銀行。1999年12月，劉某與某政府部門在某中院達成協議，各享有200㎡產權。2000年4月，劉某以拆遷人為被告要求對其按規定予以安置，法院駁回了劉某的訴訟請求，為此劉某多次上訪。因為折遷房屋時間性要求很強，對拆遷范圍內的房屋要即時作出是貨幣補償還是產權調換安置前，房屋所有權爭議雙方難以取得一致意見的，筆者認為還是以產權調換形式予以補償安置好，當然，安置的面積的現有價值應以被拆除房屋的貨幣補償金額基本相等，不然的話，將增加糾紛，增加社會不穩定因素。對爭議雙方同意貨幣補償的，則應將被拆遷房屋的貨幣補償金額交由公證機關提存。
（四）拆除臨時用地上的建筑物的補償安置。
我國土地管理法規定，在城區內因建設項目施工和地質勘查需要臨時使用土地的，在城市規劃行政主管部門同意后再由土地行政主管部門批準可臨時使用土地，但不得在臨時用地上修建永久性建筑物，臨時用地期限一般不超過二年。因此在拆遷中遇有臨時用地上的建筑物如何補償安置，筆者認為也應分以下幾種情況區別處理。
1、對在批準使用期限內的臨時用地上的建筑物，享有補償待遇，但不享有安置待遇。因為被拆遷人在臨時用地上的建筑物是經過批準的屬于合法建筑，所以應享受拆遷補償待遇。也因為它是臨時性建筑，當然不得享受安置待遇。
2、對超過批準使用期限內的臨時用地上的建筑物，不享有拆遷補償安置待遇。因為該臨時建筑物雖經批準，但超過使用期限后就應認定為非法建筑了，不受法律保護，這點與本文違章建筑里的第二點有點相似，房屋拆遷管理部門可以責令被拆遷人限期自行拆除，在限期內拆除的，臨時建筑物的建筑材料仍可歸由被拆遷人所有，超過期限的，則建筑材料殘存價值充抵動拆遷費用。
3、對未經批準臨時使用土地并建有建筑物的，完全不受法律保護，不享有任何拆遷待遇。因為這種違章建筑物，沒有任何手續證明，被拆遷人應無條件拆除。拒拆遷的，拆遷人可以依照法律程序強制拆除，并由被拆遷人承擔強制拆遷費用。
三、拆遷補償安置協議（合同）的法律關系
拆遷補償安置協議是房屋拆遷中的核心內容。盡管房屋拆遷補償安置關系性質上屬于民事法律關系，拆遷人與被拆遷人之間法律地位完全平等，但由于房屋拆遷存在的行政強制性和期限性，使得被拆遷人在房屋拆遷中相對于拆遷人來說處于弱勢群體地位。因此，有時拆遷人與被拆遷人之間的拆遷補償安置協議變成了“城下之盟”。如何設置公正有效的法律程序最大限度地保護被拆遷人的合法權益。在現有法律法規規定不盡詳細難以操作情況下，理論界應先行動起來，確立拆遷補償安置協議簽訂方面的法律規范，因此有必要較詳細認識拆遷補償安置協議（合同）中的法律關系：
�。ㄒ唬⿲Σ疬w補償安置協議的主體認定。
毫無疑問協議的主體是房屋拆遷過程中發生權利義務關系的拆遷人與被拆遷人。根據《城市房屋拆遷管理條例》第四條規定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位，被拆遷人是指被拆遷房屋的所有人。從這條法律規定我們可以得出如下結論，拆遷人只能是單位，不可能是個人。但在現實中，對于具備拆遷人資質的單位分支機構和接受拆遷人委托的單位能否成為拆遷補償安置協議的主體，筆者認為是否定的。理由如下：一是接受房屋拆遷管理部門頒發房層拆遷許可證的單位是唯一合法拆遷人，這一法律規定具有排它性，說明拆遷人的身份是唯一的；二是拆遷人的分支機構和接受拆遷人委托的單位即使具備相應的資質，但它是否具備相應的財力、能力呢。如果不具備，將使拆遷補償安置協議無法得到實際履行，無法維護被拆遷人的利益；三是即使拆遷人的分支機構和接受拆遷人委托的單位經拆遷管理部門備案，它所從事的拆遷工作仍是一種代理關系，即代理拆遷人履行拆遷權利義務關系，它所有的行為仍是一種委托人與被委托人之間的關系。被委托人必須以委托人名義從事委托代理活動，從而產生的權利義務也由委托人承擔。
�。ǘ┓课莶疬w補償安置協議的內容。
《城市房屋拆遷管理條例》僅在第十三條簡單規定了協議的基本內容，操作難度太大了。大量實質性的規定由各省市區自行制定，極可能造成區域間的不平衡。因此對涉訴房層拆遷補償安置合同糾紛，根據審判工作實際需要，協議內容應載明的事項主要應審查是否具備以下幾點：
1、被拆遷房屋的基本情況。包括房屋土地使用權取得方式，房屋產權證號碼，房屋的結構、面積、地點、層次、朝向、建筑年限及被拆遷人家庭結構等。有附屬用房、地下室、附著物的都應列明。同時對房屋內用水、用電、供氣、通訊和其他需列明的重要設施需動遷的，也要在基本情況中注明。
2、被拆遷房屋的評估情況。不管是貨幣補償還是產權調換，為防止拆遷過程中低值高估和高值低估等不正常情況，都應請具備資質的評估機構對被拆遷房屋區位、用途、結構、成新、層次、建筑面積等基本因素結合行業規定進行評估的情況。
3、拆遷補償安置方式。要根據被拆遷人的意愿確
定拆遷補償安置方式。非被拆遷人真實意思表示的，法律不能認可。如果是實行產權調換的，還應根據實際情況標明安置用房建筑面積、地點、層次、戶型結構、朝向、交付時間等。
4、搬遷期限，過渡方式，過渡用房地點、面積，搬遷補助費，拆遷補償費用支付辦法等。
5、違約責任。拆遷人與被拆遷人就房屋搬遷期限、周轉房過渡期限、安置房交付期限等還可約定違約責任及爭議解決辦法。
（三）拆遷房屋使用性質的認定。
在拆遷中，如何認定私房商住問題，既無法律規定，也無司法解釋，僅散見于地方性規章之中。當前唯一的一個行政解釋是中華人民共和國建設部房地產司對河北省沙市房地產管理局關于城市房屋拆遷中有關問題的報告的復函中規定：“在拆遷中，對房屋非住宅應根據房屋產權證上所登記的房屋使用性質確定，對房屋的使用性質由住宅變更為非住宅房屋或經營用房，房屋所有人應向房產局進行房屋使用性質變更登記�！痹谶@一復函精神下，2001年6月《城市房屋拆遷管理條例》出臺后，上海市、山東省、重慶市等分別出臺的實施細則中一致采用了“確認房屋使用性質，應當以房屋所有權證標明的用途為準；對房產證上末標明用途的，以被拆遷房屋報建時的用途為準�！边@一概然性規定，對經營面積計算，變更登記時間（由住宅變更為非住宅）末作規定，仍然難以操作。在拆遷實際中，筆者認為應綜合考慮，主要有以下幾種情況。
1、房屋產權證登記為非住宅，且該房實際用于經營并辦理了合法經營證照的，應該以實際投入經營的房屋面積計算為非住宅面積，享受非住宅拆遷補償安置待遇，其余面積享受住宅補償安置待遇。
2、房屋產權證登記為非住宅，但該房屋實際上并未投入經營，實際上全部是按住宅房屋進行使用的，不得享受非住宅拆遷補償安置待遇。
3、房屋產權證登記為非住宅，實際上也是經營用房，但是被拆遷人或承租人偷逃國家稅收，末辦理合法經營證照并繳納有關稅費的，也不能享受非住宅補償安置待遇。在工商稅務部門給予了行政處罰出具證明手續時，拆遷人與被拆遷人可以協商酌情給予補償。
4、房屋產權證登記為住宅，但是一直作為經營用房且具有合法手續，在房屋拆遷公告前也已經變更為非住宅用房的，應該享受非住宅用房補償安置待遇。在房屋拆遷公告前末辦理房屋使用性質變更為非住宅的，在扣除變更費用后也應享受非住宅補償安置待遇。
四、房屋拆遷補償安置合同糾紛的處理
在房屋拆遷中，拆遷人與被拆遷人已就補償安置達成協議。簽訂拆遷補償安置 合同（協議）后又產生糾紛，可向人民法院起訴，人民法院應按民事案件立案受理。
�。ㄒ唬╆P于履行合同，限期拆遷糾紛。
被拆遷人與拆遷人訂立拆遷補償安置合同后，未按期搬遷，拆遷人起訴要求被拆遷人拆遷的，受案后，拆遷人還可以依法申請人民法院先予執行。因為政府的房屋主管部門向拆遷人核發的房屋拆遷許可證是一項具體行政行為。具體行政行為一經作出即具有先定力，拘束力和執行力。拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷許可證確定的期限內簽訂了合同，必須按期拆遷。行政訴訟法第44條規定“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行”。這條規定體現了行政行為在行政程序執行中的高效率要求。
（二）關于被拆除房屋的承租人涉訴的法律地位。
房屋拆遷中，拆遷人與被拆遷人就補償安置達成了協議，但是房屋的承租人有正當理由而拒不騰遷，經房屋主管部門裁決限期拆遷向人民法院起訴的，拆遷人應作為案件原告，而被拆遷人與承租人是共同被告。在處理上如租賃期限未滿的，則承租人對被拆遷房屋仍享受有使用權，拆遷人應該尋找周轉房予以安置過渡。被拆遷人要求產權調換的，該安置房屋的所有權人當然是被拆遷人。承租人與被拆遷人之間的租賃關系仍應保持，但租賃合同因原房屋被拆遷也應作相應修改。如果租賃期限屆滿承租人應無條件遷讓，并承擔拒遷的法律責任。如未定租賃期限的，應當確定承租人對該拆遷房屋的使用權，責令承租人與被拆遷人協約一定租賃期限。如協約不成，被拆遷人要求承租人解除租賃合同的，法院一般應當準許。但承租人確無騰房條件的，在征得被拆遷人同意后可判令拆遷人對承擔人進行安置，由承租人根據承租房屋價格的實際情況，付給被拆遷人一定的經濟補償。
（三）關于過渡房屋的騰退糾紛。
被拆遷人按期退還周轉房即是其民事義務又是其行政義務。被拆遷人違反協議，拒絕騰退周轉房的，拆遷人也可向法院提起民事訴訟，由法院判令被拆遷人搬遷至安置房；房屋拆遷主管部門也可根據《城市房屋拆遷管理條例》第三十二條的規定，裁決被拆遷人按期搬遷，被拆遷人仍不履行又不起訴的，由房屋拆遷主管部門向法院申請強制執行。
�。ㄋ模╆P于無效拆遷補償安置合同糾紛。
房屋拆遷補償安置合同無效一般表現為無權簽訂、顯失公平、違背意志自由等。房屋拆遷補償安置合同一但被確認為無效，根據法律規定，合同從簽訂之日起就不具有法律效力。對無效合同，尚未履行的不得再履行。正在履行的應停止履行，已經履行的按民法通則規定應互相返還，并按過錯承擔相應的責任。但是由于房屋被拆遷這一事實不可能逆轉，所以拆遷補償安置合同被確認無效后應該根據民法及《拆遷條例》規定的情況區別處理。如由房屋所有權人以被拆遷人的名義與拆遷人重新簽訂補償安置協議。原則上，占有人對非法取得的房屋返還與否，不影響被拆遷人補償安置權利的行使。過錯方給他人造成損失的應承擔賠償責任，雙方都有過錯的要根據過錯大小確定賠償比例。對因協議無效而獲得的非法利益或實施的其他違法行為，應視不同情況予以追繳、罰款或拘留等民事制裁。
�。ㄎ澹╆P于房屋拆遷安置協議履行糾紛。
拆遷人在安置房建設過程中，擅自改變安置房的結構、面積、朝向等，致使拆遷安置合同無法履行，被拆遷人堅持要求依照協議補償或安置的，應判令拆遷人按合同約定的標準履行給付補償或安置的房屋，拆遷人拒絕執行的，可采取劃撥拆遷人款項，在房地產交易市場按協議約定的內容購置商品房交付給被拆遷人的方法，予以強制執行。對于拆遷人將同一房屋安置給數個被拆遷人，應作為房屋確權糾紛案件審理，未取得爭議房屋所有權或使用權的被拆遷人，可另行起訴拆遷人，拆遷人應負另行安置或補償責任。
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