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房地產抵押登記中的行政賠償問題探討
1994年l2月8日，新勝包裝印刷（深圳）有限公司（以下簡稱新勝公司）向深圳市有色金屬財務公司?以下簡稱財務公司?借款870萬元人民幣，新勝公司以其價值為1355.5萬元的國有土地使用權作為貸款抵押物。新勝公司逾期不能償還貸款，財務公司向深圳中院提起民事訴訟。新勝公司被深圳中院宣告破產。在破產程序中，財務公司對抵押物的優先受償權未得到確認，后又因新勝公司的破產財產不足以清償破產費用，深圳中院作出民事裁定，裁定終結新勝公司的破產程序，使財務公司的該項民事權益完全不能實現。財務公司遂提起行政訴訟及行政賠償訴訟，要求規劃國土局賠償其損失。法院經審理認為，規劃國土局在新勝公司申請不符合法定要件，且未經法定公告程序的情況下，為新勝公司頒發了《房地產證》的行為不合法，建立在不合法的具體行政行為基礎上的抵押登記行為亦不合法，而且《房地產證》涉及的土地在此之前已設立了抵押權，屬重復抵押。為此，深圳中院判決，撤銷深圳市規劃國土局頒發的《房地產證》，撤銷深圳市規劃國土局的抵押登記行為，新勝公司現已破產終結，原告對其民事權利已經窮盡了實現的途徑且仍不能得以實現，因此，被告違法的核準登記和無效抵押登記行為給原告造成了直接的經濟損失。規劃國土局應對財務公司870萬元人民幣貸款本金的直接損失予以賠償。該案是一起典型的房地產錯誤登記行為直接導致當事人喪失優先受償權的案例。由于法律規定的不完善，行政賠償和一般民事侵權賠償責任應當如何分擔和銜接成為困擾司法界的一個難題。本文從房地產錯誤登記行政賠償的歸責原則、依據、賠償的范圍、責任分擔及賠償方式等方面進行分析。
歸責原則 歸責原則主要有三種：過錯歸責原則；過錯加不法原則；違法歸責原則。違法歸責原則是指國家機關及國家機關工作人員執行職務違反法律、法規、規章侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，國家承擔賠償責任的歸責原則。國家是否承擔賠償責任，完全取決于國家機關及國家機關工作人員的行為是否違法。國家賠償法第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”由此可見，我國采用的歸責原則是違法歸責原則。
房地產登記，是國家房地產登記行政管理機關根據申請人的申請或依職權所作出的一種行政行為，體現了國家行政權力對房地產物權關系的合理干預，是一種行政確認行為，可以通過登記推定房地產權利種類和權利人。因此，房地產登記的正確與否，會對房地產交易當事人的權益產生很大的影響。在錯誤登記時受不利影響且窮盡其他救濟途徑仍不能獲得權利救濟的一方當事人，有權依據國家賠償制度的規定，向房地產登記部門要求行政賠償。錯誤登記行為并不是導致當事人權益受到損害的惟一原因，房地產交易一方當事人的欺詐行為也是損害后果發生的必要條件，這兩種行為同時存在才導致最后的損害后果。這種違法行政行為和民事侵權行為的共同加害稱為混合侵權。筆者認為，在發生混合侵權的情況下，由于房地產登記部門負有審核申請材料相關性、合法性和真實性的義務，保障交易安全的職責，因此僅以交易一方當事人有民事欺詐為由而完全排除房地產登記機關的行政賠償責任，顯然是不公平的，至少房地產登記部門與民事侵權行為人應當共同對損害后果承擔責任。
目前，在混合侵權行為中行政機關所應承擔的責任方面，最高法院司法解釋已有所突破。最高法院2001法釋第23號司法解釋規定“由于公安機關不履行法定職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償的數額時，應當考慮不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”。由于不履行法定職責而導致公民、法人或其他組織合法權益受損，在構成要件上與本文所述混合侵權非常類似，也是由行政機關不履行法定職責這一行政侵權行為和另一方當事人的民事侵權行為共同作用產生的。因此，上述司法解釋，實際上補充了國家賠償法的規定，突破了對國家賠償法的傳統理解，對本文所討論的房地產登記混合侵權的行政賠償問題也具有一定的指導意義。我國《城市房屋權屬登記管理辦法》第三十七條規定：“因登記機關工作人員工作過失導致登記不當，致使權利人受到經濟損失的，登記機關對當事人的直接經濟損失負賠償責任。”由此可見，房地產登記行政主管部門對于錯誤登記行為應當予以賠償。
歸責方式 如何確定民事侵權行為人和違法行政機關責任分擔的問題，司法實踐中有幾種不同意見，亟待法律或司法解釋作出規定。
第一，當事人提出行政賠償請求時，由行政機關先賠償全部損失，之后行政機關再向民事侵權行為人追償，可以理解為連帶責任。由于房地產登記部門的行政賠償有國家賠償金作為保障，因此這種做法有利于當事人權益的切實保護。但它的缺點也較為明顯，行政機關和民事侵權人的責任分擔仍然是一個要解決的問題，而且行政機關向民事侵權行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規定了賠償義務機關賠償損失后，可以要求負有重大責任的內部工作人員或者受委托的組織或個人負擔部分或全部賠償費用，但并未對賠償義務機關以外的共同加害人進行追償予以規定。
第二，由法院依據自由裁量權確定行政機關的責任份額，判令其賠償相應的損失，可以理解為按份責任。這是目前司法實踐中較為通行的一種做法。最高法院2001法釋第23號司法解釋即規定：“在確定賠償的數額時，應當考慮行政行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。”這就要求法院在處理案件時，應充分考慮行政機關在損害后果發生過程中所起作用的大小，來確定行政機關所應承擔的賠償數額。如果房地產登記部門由于一般過失對材料審查不嚴而導致登記錯誤，應當承擔次要賠償責任；如果房地產登記部門具有重大過失或故意，則應承擔主要賠償責任。這一制度的缺陷在于將房地產登記部門的賠償數額完全交由法院酌情確定，缺乏較為詳盡的法律依據，法院的自由裁量權過大，增加了社會對法院裁判的壓力。
第三，當事人先通過其它途徑求償，當窮盡其它求償手段仍無法得到賠償時，方可提起行政賠償之訴，由行政機關承擔補充賠償責任。這是作者所贊成的一種制度設計，其合理性在于，國家賠償制度就其本質而言，是一種最終的救濟制度，只有當受害人無法通過其它方式獲得對自己權利的救濟時，才能通過國家賠償的方式取得賠償。因此， 在立法上，國家賠償制度提起的程序最為嚴格，賠償的條件最為苛刻，賠償范圍最為狹窄，當然也是最有保障的，責任政府及其財政是國家賠償的強大后盾。由于當事人受侵害的權利只有一個，當他通過其他方式和途徑得到賠償時，就不能再通過國家賠償途徑，向侵權的行政
機關要求賠償，否則，就會出現對同一權利多次補救的情況，也體現國家賠償最小化原則。
責任范圍 根據國家賠償法的規定，國家只對實際發生的損害進行賠償。由于房地產交易的過程千差萬別，錯誤的房地產登記并不一定會造成當事人權益的實際損失。有一些錯誤的房地產登記僅僅導致當事人對房地產權利的期待權的喪失，在這種情況下，當事人尚未發生實際損失，房地產登記部門不應承擔賠償責任。
本案是一典型的房地產錯誤登記行為直接導致當事人物權喪失的案例，權利人的權利補救涉及民事訴訟和行政賠償訴訟，對兩種賠償的銜接有不同的觀點和做法。在提起房地產登記行政賠償之前，有的當事人已針對民事糾紛案提起民事訴訟并勝訴，但由于敗訴方缺乏清償能力而尚未得到執行。有觀點認為，法院已經作出了由敗訴方承擔民事責任的判決，從而視為當事人的權利已經受到保護，只不過暫時沒有實現，因而不能簡單地將這種風險轉移到國家機關身上；還有觀點認為房地產登記機關只賠償登記費。
作者認為這種觀點是非常荒謬的，因為權利的救濟不僅在程序上，而且在實體上；不僅是可能性，而且是現實性。只有這樣才能讓國民感到責任政府的強大后盾。考慮到依法行政的必要，在程序上不應以已經過民事訴訟處理為由，剝奪當事人提出行政賠償的訴權，在實體上應當由房地產登記機關承擔因民事主體不能或暫時不能賠償部分的賠償責任。房地產登記機關在承擔行政賠償責任之后，可以向民事責任主體追償。當然，這種追償目前還存在爭議，主要是缺乏相應的程序，是按照民事訴訟程序還是完善、修改國家賠償法。筆者認為，在國家賠償法修改之前，應當適用民事訴訟法規定的程序追償。
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