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征地補償安置方案糾紛行政復議與訴訟權利解析
征地補償安置方案糾紛行政復議與訴訟權利解析
王衛洲
在征地拆遷糾紛中，爭議根本原因大多為補償問題，對于不服征地補償安置方案如何解決，《土地管理法實施條例》第二十五條第三款作出如下規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施�！�
正是由于這樣的規定，很多人認為對補償安置方案不服，應當政府通過特殊的“協調”“裁決”程序處理，被征收人訴至法院或申請行政復議往往被拒之門外，現筆者根據多年的工作經驗及相關法律規定，對此事予以論述，希望能夠對被征地農民處理這類爭議有所幫助。
筆者認為，對于征地補償安置方案不服，應當首先以批準該補償安置方案的人民政府為被申請人，申請行政復議，對于行政復議結果不服，可以向人民法院提起行政訴訟。
如果沒有申請行政復議直接向人民法院起訴的，人民法院應告知先經過行政復議后，再提起行政訴訟，這里的行政復議即《土地管理法實施條例》規定的“裁決”， 這種案件屬于行政復議前置類型，理由及法律依據如下：
第一、土地管理法實施條例規定的裁決，實質為行政復議。
1、對于裁決的含義進行解釋，要結合土地管理法制定的背景及行政復議相關規定來進行，行政復議屬于政府裁決。
很多人將“裁決”理解為與行政復議相不同的程序，是屬于對于法律理解的錯誤，實質上裁決是對行政機關作出的給類決定的統稱，其中包含：土地確權決定、行政復議決定、國有資產產權糾紛裁決、專制強制許可使用費裁決、勞動爭議仲裁等各種，行政復議決定即屬于其中一種類型。
如：現行《行政復議法》明確將行政復議決定歸納到“裁決”的范圍，如《行政復議法》第三十條第二款就規定“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決�！�
《土地管理法實施條例》制定于1998年，正處于國務院《行政復議條例》施行期間，《行政復議法》尚未出臺，《土地管理法實施條例》實施條例二十五條所使用的“裁決”一詞，正是當時行政復議的同義表述�！缎姓䦶妥h條例》將“行政復議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的�！缎姓䦶妥h條例》第四條明確規定：“本條例所稱復議機關，是指受理復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關�！痹摋l例其他條文還多次出現行政復議機關對行政復議事項作出裁決的表述。
可見，行政復議與裁決并非相互不同的概念，而屬于包含與被包含的概念，即行政復議決定屬于裁決的類型之一，關于這一問題國務院法制辦行政復議司司長方軍同志在《論征地補償爭議的法律救濟途徑 》作了更為詳細和精辟的論證，讀者可以在國務院法制辦官網閱讀。
2、對于征地補償安置方案不服，申請裁決的，應當通過申請行政復議這一類型的裁決處理。
案例：經國務院批準二廣（二連浩特至廣州）高速公路（常德段）項目征地，湖南省常德市楊先華、周軍民梅伯練等27人因不服二廣高速公路項目征地補償安置方案依據《土地管理法實施條例》第二十五條向國務院申請裁決，國務院法制辦作出（國法復函[2011]358號）文件明確答復：“楊先華周軍民梅伯練等27人：來信收悉，你們對常德市鼎城區人民政府批準的二廣高速公路（梅城段）項目征地補償安置方案不服，向國務院申請裁決，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第二款規定，“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”�！吨腥A人民共和國行政復議法》第十三條第一款規定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不符的，向上一級地方人民政府申請行政復議”；據此，你們對常德市鼎城區人民政府批準的二廣高速公路（梅城段）項目征地補償安置方案不服，可以依照《中華人民共和國行政復議》的規定向上一級人民政府申請行政復議，不屬于國務院裁決的范圍，特此告知 ”
依據上述國務院法制辦公室的解釋和復函可知，市縣政府批準征地補償、安置方案的行為，屬于一種具體行政行為，對此不服申請裁決的應當依法申請行政復議，實際上土地管理法實施條例第二十五條所稱的“裁決”是指行政復議，筆者認為根據《行政復議法》及《行政訴訟法》， 針對這種關系到公民切身利益的具體行政行為也屬于人民法院受案范圍。
在2011年5月18日《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》(m.baimashangsha.com)（ 國法[2011]35號）進一步作出明確解釋，全文如下：
各省自治區直轄市人民政府法制辦公室：
近年來，一些地方因不服市、縣人民政府征地補償、安置方案引發的行政爭議有所增多，部分爭議未能得到及時處理，影響了社會和諧穩定，為了進一步依法做好征地補償安置爭議的行政復議工作，經征求全國人大法工委和最高人民法院的意見，并報國務院領導同意，現通知如下：一、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第二款規定，“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”。《中華人民共和國行政復議法》第十三條第一款規定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不符的，向上一級地方人民政府申請行政復議”；第四十二條規定，“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準”。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十三條規定，“下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批準作出的具體行政行為的，批準機關為被申請人”。依照上述規定，被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。
二、有關地方人民政府應當采取有效才措施，積極受理，依法審理，公正裁決征地補償安置爭議行政復議案件，及時化解行政爭議，切實維護社會和諧穩定。
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