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完善土地儲備制度的法律思考
土地儲備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國各地試行。它的實施，實 現了政府對土地的集約化統一管理，保障了國家作為城市土地所有者的權益，也為國有 企業脫困以及凈化土地市場創造了良好條件。但由于我國的土地儲備制度目前尚處于起 步和摸索階段，土地儲備中的一些基本問題如土地儲備機構的設置、土地收購的性質、 土地儲備的范圍等，在理論和實踐中尚存重大分歧。本文將結合目前在全國較有代表性 的杭州模式，從法律角度進行分析�！�一、目前土地儲備制度試行中存在的問題
(一)關于土地儲備機構的法律地位
土地儲備機構作為我國新生的社會機構，其性質到底應是什么，由于缺乏全國性有關 土地儲備的專門性法律規范，因而到目前為止，尚無統一定論。從各地的實際操作看， 主要有兩種形態：一是作為政府的一個管理機構。其中大多在現有的房地產管理部門中 設一個處室。如，武漢市土地整理儲備供應中心，市政府將其設置為市規劃土地管理局 的二級機構，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務部的基礎上增加土地整理儲備功能�！《窃O立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨注冊為事業法人，政府通過立法 或行政委托將儲備土地的相關權利授予該中心。在專門設立土地儲備中心的模式中又有 單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機構只隸屬于土地管理部 門，如上海市土地發展中心；雙重管理則是政府專門設立土地收購儲備委員會。土地儲 備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領導，如北京市、杭州市等。根據 杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市 土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機 構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局， 并接受市土地收購儲備管理委員會指導和監管。”從目前實踐效果看，雙重結構模式較 為理想。因為，土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機構的協調問題 ，如計劃、城市規劃等，又有落實收購資金等問題，雙重結構模式能從體制上較好地保 障土地儲備制度的運行。其實，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權的獨 立的事業單位，就其權利性質而言，都是代表政府行使職權。
1、土地收購儲備管理委員會
根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》，杭州市土地收購儲備委員 會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計委、經委、教委、貿易辦、規劃、財政、金融 、房管及土管等各有關主管部門領導為成員組成。其主要職責包括研究制定土地收購、 儲備、出讓的政策及規章，協調各有關部門的關系，落實土地收購、儲備資金，確立年 度土地收購儲備出讓計劃或地塊，審查計劃和資金運作情況，監控國有土地資產的運作 。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是 其中的“確定年度土地收購儲備出讓計劃或地塊”一項，與土地使用權被收購的單位或 個人產生直接的相關法律關系，但從其組成看，該機構并非政府的正式機構，并不具有 獨立承擔法律責任能力。根據最高人民法院關于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規 定，以其名義所作出有關土地儲備的具體行政行為的后果應由組建機構——市政府來承 擔。
2、土地儲備中心
杭政[1997]13號文件規定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實施土地收購、儲備以 及出讓前期開發準備工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。隸屬 于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領導和監督。主要職責是：(1)根據市土 地收購儲備管委會提出的收購計劃，對企事業單位需盤活的存量土地和其他需調整的城 市存量土地適時進行收購；(2)根據土地利用和城市總體規劃以及市場需求，適量儲備 土地，為增強政府對土地供應的調控力度服務；(3)管理由市政府依法收回的違法用地 、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在 市土地收購儲備管委會的指導和監督下，加強與各金融機構的配合，管理，運作好土地 收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導下，做好儲備土地的前期開發工作， 做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準備，并協助做 好土地出讓的其他準備工作；同時要搞好綜合統計，定期向市土地收購儲備管委會報告 運作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業法 人，在法律上具有獨立承擔責任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、 開發整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權)，因而它與政府間有委 托與受托關系，根據委托法律關系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行 為，其法律后果也應由委托人承擔。其結果土地儲備中心的獨立法人資格實質上毫無法 律意義。諸如土地儲備中心與商業銀行及其他金融機構間的貸款合同、土地公債的償還 、收購款的支付等，一旦發生土地中心違約，則違約責任的承擔就會出現主體混亂的局 面。
(二)進入土地儲備中心儲備的土地的范圍
關于進入土地儲備中心儲備的土地，各地的規章或政府文件所設定的范圍有所不同， 但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是： 法律概念混亂，列舉不規范。因而有必要在法律上給以界定。
1、收回是指政府作為國有土地使用權的出讓者依照法律規定和合同的約定向土地使用 者無償收回土地使用權的行為。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮 國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律和行政法規的規定，收回土地使用權主要 有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或申請續 期未獲批準的；(2)因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路 、鐵路、機場、礦場經核準報廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開 發、利用土地的。
2、收購是政府或其指定的機構依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權的行為。收 購行為可分為自愿與強制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機構根據土地使用人的 申請或儲備需要與土地使用人進行協商，達成收購協議，從而收回土地使用權。強制收 購是指政府或其指定的機構根據城市規劃和社會公共利益需要，強制收回土地使用權的 行為。
3、征收是政府部門出于建設用地的需要，將集體所有的土地轉化為國有土地的行為。 征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應是兩個不同的概念。征收是強制變更所有權 的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權，只是使用權在一定時期的強制性的 轉移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應返還被征用的財產。征收的特征主要表現 為：(1)征收的主體是國家，而不是建設用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地； (3)征收土地適用依法補償原則，補償的范圍、標準，法律均有明確的規定；(4)征收土 地必須嚴格依照法定程序。
4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權的互換。置換的目的主要是：(1 )最有效利用土地；(2)保護和改善城市
環境；(3)實現城市的舊城改造。目前土地置換 主要表現為企業遷移以及城市改造中個人的拆遷。
5、沒收是行政處罰機關或人民法院對違法或犯罪分子的非法財產予以沒收的行政和刑 事處罰。其中若涉房屋及土地使用權的，收為國有。
上述幾種方式中，國家法律、法規對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明 確的規定，而收購則缺乏相應的法律規范，因而理論分歧較大。焦點在兩方面：一是收 購行為的性質，二是收購的價格確定。
關于收購行為的性質，主要分歧在于自愿還是強制上。持“自由說”的人認為，收購 行為是市場條件下的自由“買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構與被收購 單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償的 前提下，根據市場狀況自由協商確定。持“強制說”觀點的人則認為，土地收購應確定 為政府的行政權力，對被收購方來說是一種行政義務。只有這樣，才能確保政府建立和 實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。
由于對收購行為性質的認識不同，收購價格的確定原則也有所不同。“自由說”認為 ，土地收購的價格必須完全按照市場原則，由雙方協商確定。“強制說”中則出現了分 歧：有的認為，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，應參照土地征 收和舊城改造拆遷制度中的補償安置方法確定；另一些人則創設了“強制買賣”說，即 認為土地是否收購是政府的行政權力，但收購價格則應按市場價格確定。
筆者認為，“自由論”和“強制論”均有失偏頗，收購行為性質不能一概而論，應視 政府在收購時的不同身份而定。
政府的主體身份表現在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者 。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權利。作為權利 ，始終是與義務相對應的。根據所有權與經營權相分離原則，國有土地實行土地使用權 出讓、轉讓制度。中華人民共和國境內外的公司企業，其他組織和個人，除法律規定外 ，都可以依法取得土地使用權，對土地進行開發、利用、經營。取得的方式是與所有權 代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據《國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》，土地 出讓合同應當按平等、自愿、有償的原則簽訂。在合同規定的使用年限內，土地使用者 可以轉讓、出租、抵押等，其合法權益受國家法律保護。正在制定過程中的《物權法》 (征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權人的保護，表明了禁止任何單位或個人用 任何方式侵害其用益物權的立場。而強制買賣實質上是土地出讓者可以任意單方解除合 同。因此，如果一味強調“強制性買賣”，勢必與現行法律法規沖突，損害土地使用權 人的合法權益，剝奪其在合法使用期限內的用益物權。因此，筆者認為作為一般意義的 政府儲備土地的收購，應是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協商的結果，必 須實行自愿原則。
作為行政管理者，政府在土地這項特殊財產上還表現為權力。作為權力，是與服從相 對應，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權，源自于憲法賦予的政府的經濟管理 權。土地是人類社會生產、生活必不可缺的物質財富，是最基礎性的資源之一，政府的 職責就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續的利用和開發。政府有權通過行政 措施如征收、沒收、征用、強制性收購等，使土地資源發揮更好的效用。但行政權力屬 公權力，它與個體的權利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益 。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權力的前提和目的，或者說是政府行使行政 權力時的一項義務，它也是判斷行政行為合法性的主要標志。這一點在有關的土地法律 規范中都有所體現，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法 對集體所有的土地實行征用”�！冻鞘蟹康禺a管理法》第19條：“國家對土地使用者依 法取得的土地使用權……在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序 提前收回。”可見，土地收購制度中可以設定政府的強制權，但必須嚴格限定于社會公 共利益范疇。
二、關于土地儲備制度與現行法律制度的兩大沖突問題
(一)劃撥土地的使用權的轉讓與土地收購問題
在計劃經濟體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結果是城市土地大 量掌握在國有或集體企業手中。國有土地實行有償使用制度后，這些企業的土地依然�！×袅似鋭潛苄�。同時，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(第45條)和《城市 房地產管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉讓權，即經過政府有關部門的審批并繳納 土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉讓。而現行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散 、撤消、破產、產業結構調整或其他原因調整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地 儲備機構的儲備范疇。這一規定實質上取消了這些企業對劃撥土地的轉讓權。
筆者認為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉讓權，是不符合法理精神的：一方面劃 撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經濟條件下，土地只有在用于公共目 的時才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴格限制就說明了這 點(注：《土地管理法》第54條規定：“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使 用方式取得；但是下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得： (一)國家機關用地和軍事用地；(二)城市基礎設施用地和公益事業用地；(三)國家重點 扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；(四)法律、行政法規規定的其他用地。”) 原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產或將土地轉讓，就喪失了公共目的性。另一 方面《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管 理法》等法律法規均規定，因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的情 形，政府有權收回土地使用權。
(二)強制收購與土地使用權的轉讓問題。
從法理上看，當國家授權各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權出讓合 同時，土地管理部門是以土地所有權人的代表，而不是以行政管理者的身份出現的。作 為合同一方當事人，其法律地位與另一方當事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂 立合同過程中，雙方應遵循平等、自愿、有償的原則，而且在合同訂立以后，雙方都應 嚴格按照合同的規定履行，不得擅自終止合同，否則，就應承擔相應的民事責任。如果 認為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強制收購的特權，則出讓人可以不顧合同的規 定而隨意行使其特權，這樣，國家與土地使用者之間的合同關系將形同虛設，而這種現 象，正是我們在當前的市場經濟建設中需著力糾正的。
由于我國實行的是土地公有制，土地“私權”主要反映在土地的用益物權上，現行的 國家法律明確了對用益物權的保護。依法取得土地使用權的土地使用者，其使用權在使 用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護。只 有在“未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的”，土地使用 權方“不得轉讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經法定程序外， “國家對土地使用者依法取得的土地使用權不得提前收回”。法律之所以這樣規
定，其 用意應當說是很明顯的，即不僅要保護土地使用權人的合法權益，更要防止他人對土地 使用權人行使土地使用權的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權利人依法取 得的土地使用權實行強制收購，實際上意味著對權利人享有的土地使用權這一正當的民 事權利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發育和成 長，甚至有可能成為“公權力”侵害“私權利”的借口。
三、完善土地儲備制度的法律思考
(一)改變立法結構，變實施條例為管理條例。
行政法律規范內容的側重點應是設定行政管理機關，賦予其管理職權，設定行政相對 人的權利義務及規定相應的法律責任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點應把 握幾個方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機關及職權。3、允許進行儲備的 土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關制度，如壟斷經營、儲備基金、監督 管理等。5、儲備機構的權利和義務。6、法律責任。至于具體的操作規程應由儲備管理 機構的章程去設定。
(二)改變授權方式，變行政委托為法律授權
行政委托是行政機關將依法享有的行政權力，通過委托，由不具備該項行政權的機構 代理行使。行政委托的特點是(1)受托機構必須以委托人的名義行使權力；(2)受托人行 使委托范圍內權力所產生的法律后果由委托人承擔。法律授權是立法機關通過法律、法 規或規章直接賦予一定的機構行使有關的權力。在法律授權的情況下，被授權機構以自 己的名義獨立行使職權，也獨立承擔相應的法律責任。
由于土地儲備制度目前尚處于實踐探索之中，相應的法律制度尚不完善，尤其是高層 次立法近乎空白，現有的依據大都只是地方政府的行政規章，有的則僅是地方政府的文 件，因而存在著政府機關行使權利缺乏相應的法律依據的問題。在這些僅有的地方行政 規章和文件中，大都采用行政委托方式，授權土地儲備機構行使土地儲備權利，并將這 些機構注冊為獨立的事業法人。從這些土地儲備機構的業務范圍看，幾乎清一色的均來 自于政府委托，并無自身開展的業務。從法律角度而言，其獨立法人資格近乎虛設。因 此只有將行政委托變為法律授權，才能解決權利行使的合法性問題，也才能使土地儲備 中心的獨立地位得以真正的發揮。
(三)確立規劃優先的原則，理順規劃與儲備的關系
土地規劃是指政府在土地上進行各種用地合理配置的綜合性活動。土地規劃又分土地 利用總體規劃與土地利用詳細規劃。土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展計劃 而制定的綜合性利用土地的規劃。土地利用詳細規劃是根據總體規劃而制定的專業性土 地利用規劃。其中城市規劃就屬土地利用的詳細規劃。
土地規劃在土地利用中具有絕對的權威地位，我國《土地管理法》規定，國家實行土 地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規劃時，應明確規定土地用途，使用土地單 位和個人則應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地的。《城市規劃法》也明 確規定，任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，城市規劃區內的土地利用和各項建 設必須符合城市規劃，服從規劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等 均應服從規劃的要求的，在服從規劃的前提下進行。要避免為儲備而任意改變規劃的行 為。
(四)明確公共利益的范疇，防止行政權力的濫用
如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權的國有土地收回、收 購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規定收回、置換、拆遷 、收購的具體依據外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護 成為土地儲備機構代表政府部門行使土地儲備權的核心目的，也是判斷其行為合法性的 主要標志。然“公共利益”是一個抽象含糊，難以明確的概念，因而實踐中極易導致權 力的濫用。為了防止政府濫用職權，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共 利益的用途，并通過立法加以細化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規定：公益事 業需要土地，而將該土地用于公用事業又是恰當時，可以根據本法的規定予以征用或使 用。所謂公益事業是指(1)有關國防、軍事建設事業；(2)鐵路、公路、河川、港口、上 下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業；(3)國家或地方公共團體設 立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；(4)國家或地方公共團體指派 的建設者，由他們所進行的住宅建設或住宅用地開發事業；(5)其他根據法律可以征用 或使用土地的事業。香港《官地回收條例》規定，公共用途，是指一切有關對公共大眾 有利益的規劃及建設，如公路建設、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的 《土地法》將公共事業限為：①國防設施；②交通事業；③公共事業；④水利事業；⑤ 公共衛生；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術及慈善事業；⑧ 國營事業；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業。
我國現行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成 我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發區而征用耕地，從而造成耕地的非農 化。因此，筆者認為，在土地儲備立法時應摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公 共利益”應在法律上作出具體界定。
(五)建立先買權制度，擴大儲備土地的來源。
土地先買權是指土地使用者在轉讓土地使用權時，政府(或其指定的機構)具有先行與 之交易的權利。土地先買權制度在市場經濟發達的一些西方國家也有其蹤影，如日本的 土地先買制度包括根據公擴法(日本促進公有地擴大的有關法律)建立的協議先買制度和 根據城市規劃法建立的形成權先買制度。法國規定，在指定的規劃發展區內(這種區域 主要是為發展住宅、開發旅游地、控制土地投機、設立保留地而建立)，國家、地方公 共團體、公營公司等都可以行使土地先買權；在德國，凡詳細規劃區內的土地交易，地 方政府都可以行使一般先買權。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體 是土地的所有權。我國實行的是土地公有制，憲法嚴禁土地所有權的買賣，但允許國有 土地使用權進入流通市場，因此，我國的土地交易實質上是使用權的交易，我國要設定 的土地先買權制度，只能是政府在土地使用權轉讓市場的先買制度。
土地先買制度與征用、征收、強制購買等有相似之處，即都有一定的政府強制色彩， 都對土地私權進行了一定限制。但性質上完全不同：(一)征用、征收、強制性購買產生 的基礎是政府的行政權，而先買權產生的基礎則是所有權，政府是國有土地的所有者代 表，所有權人在其所有物的交易中應當具有優先權。(二)征用、征收、強制性購買表現 為政府與相對人的行政關系，政府與征用、征收、收購對象之間的關系是命令與服從關 系，而先買制度實質則表現為買賣關系，買賣雙方表現為平等的主體關系。政府只是作 為所有者比其它主體具有優先交易的權利。
筆者認為，土地先買權制度既體現和保障了土地使用者的權利，又突出了政府代表國 家在土地問題上的特殊地位，比土地強制性收購制度更適合市場經濟與政府實現宏觀調 控的要求。
關于先買權行使的條件，我國現行法律只規定在土地使用權轉讓價格明顯低于市場價
格時，市、縣人民政府有優先購買權(《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫修條例》第2 6條)，這條規定顯然僅是從政府維護國有資產和對土地市場價格的客觀調控出發而設定 。而土地儲備制度的立足點不僅是土地市場價格，更重要的是通過各項具體制度使政府 手中擁有更多完整所有權的土地，實現土地資源的更優化配置和更高效利用，因而僅局 限于轉讓價明顯低于市場價時才擁有先買權是遠遠不夠的。但先買權也不能過于寬泛， 如果政府對國有土地的使用權轉讓都具有先買權，也會破壞國家所確立的土地使用權轉 讓制度，會導致政府不僅壟斷一級市場而且壟斷二級市場的局面。筆者認為，對城市新 區開發建設規劃范圍內的土地、大宗土地轉讓使用權以及土地轉讓價格明顯低于市場價 格的，政府應有先買權。
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