- 相關推薦
我國行政強制執行制度及立法構想
馬懷德行政強制執行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對于保障法律法規的順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。由于行政強制執行是以強制為主要特征的，因此，該項制度設置是否合理和必要，運行是否適當也直接關系到公民法人的基本權利。為此，規范和限制行政強制執行權力成為很多國家行政法近幾十年的重要課題之一。我國經過近二十年的法制實踐，各行政管理領域的強制執行制度已初步建立。首先，在主體上，形成了"以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外"的特有執行模式。①其次，在手段上，直接強制似遠遠多于間接強制。再次，在程序上，則以法院"非訴訟化"的"申請與形式審查"為主要形式。最后，在監督與救濟方面，則以行政復議、訴訟與國家賠償為主要途徑。但是，制度的初步建立既不意味著其合理性得到肯認，也不意味著法治化程度得到提高。相反，從我國行政強制執行實踐來看，目前還存在著大量問題，主要表現在，缺乏統一立法，執行權限模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執行缺乏力度等，這些問題亟待統一立法解決。本文正是從我國行政強制執行的現狀出發，通過對行政強制執行存在問題的分析，提出制定統一行政強制執行法的立法構想，以期拋磚引玉，推動行政強制執行法的研究。
一、我國行政強制執行的理論
我國行政強制執行的理論是在繼承大陸法系國家行政法理論基礎上結合我國行政管理實踐逐漸形成的。學界關于行政強制執行的表述盡管不完全一致，②但主要內容是大體一致的。即行政強制執行的主體是國家機關；行政強制執行的目的是強迫當事人履行義務，采取的手段為強制措施。不同定義的區別在于：首先，對行政強制執行主體認識不同，有人主張不論是行政機關還是司法機關，均有權采取強制手段追使當事人履行義務，有人主張只有行政機關實施的強制執行才稱為行政強制執行，司法機關執行行政決定或行政法義務的行為不是行政強制執行。其次，對強制名義認識不同。有學者主張強制執行只能依據行政決定，不能直接依據法律實施強制，而大多數學者主張行政強制執行所針對的是當事人不履行行政法義務的行為，所以，無論是行政法確定的義務還是行政機關決定確定的義務，均可成為行政機關強制執行的名義。再次，執行的手段不同。有學者將行政強制執行的手段界定為行政強制措施，有的將其界定為行政措施，有的將其界定為強制方式。最后，強制執行追求的結果有差異。多數學者主張強制執行的結果是迫使拒不履行義務的公民法人或者其他組織履行義務，也有學者認為，如果行政強制執行針對的是可以代為履行的義務或某種狀態，那么達到與義務履行同一的狀態也屬于行政強制執行追求的結果。上述觀點的差異，一方面反映出學術界對行政強制執行的執行機關、執行內容、執行手段及執行結果等方面認識的不同，另一方面也說明，行政強制執行理論與一國行政強制執行實踐的緊密聯系。我國行政機關與法院共享行政強制執行權的實踐反映了我國行政強制執行理論的不成熟與復雜性。要徹底有效地解決行政強制執行實踐中的各種問題，仍必須對行政強制執行理論進行深入研究。我認為，下述幾個問題則是行政強制執行理論首先應當予以回答的。
（一）行政強制執行的性質
行政強制執行究竟是行政行為還是司法行為，抑或是行政司法混合的行為？如果是行政行為，如何解釋法院依申請采取強制措施的行為？如果是司法行為，那么又如何解釋行政機關自行執行的情形？如果是混合行為，是否意味著行政強制執行本身就是一種界線不清的行為，很難界定。事實上，行政強制執行是就行政機關或司法機關所要強制當事人履行的義務而言的，也就是說，無論是行政機關還是司法機關，它所執行的前提或基礎是行政義務，即行政法律規范或行政機關設定的義務。而使用的手段即強制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執行主體或形式上看，有些行政強制執行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。但從行政強制執行的內容即行政義務角度看，行政強制執行是一種行政行為。由于性質不同，救濟途徑也有所不同。如果是針對行政強制執行的內容尋求救濟，只能通過行政訴訟和行政復議途徑；如果是針對行政強制執行措施尋求救濟，則可能要分別通過行政訴訟和司法申訴賠償進行。
（二）行政強制執行權與行政權的關系
有學者認為，行政強制執行權是行政權的一部分，行政主體既有下命令權，自然也有執行權，此觀點源于二戰前德日行政法學者的著作。③也曾長期支配著普魯士的政治法律實踐，奠定了德國行政強制執行制度的基礎。本世紀初，德國的行政強制執行制度被日本所接受和移植，并通過日本，對中國的行政強制執行制度也產生了決定性的間接影響。④二戰以后，隨著各國民主政治體制的重建，對行政強制執行制度也進行了改革，行政權當然包括強制執行權的觀念受到沖擊，行政強制執行權須有法律特別授權的觀念逐漸為人們接受。看來，在現代社會，并不能絕對地認為強制執行權是行政權的自然延伸，它同樣需要法律的授權。行政機關在當事人拒不履行法定義務時，并不自然地享有強制執行的權力，仍應視法律的具體規定判斷自己能否實施強制執行。
（三）為何行政機關必須享有一部分強制執行權
行政強制執行意味著行政機關有權對不履行義務的當事人依法直接采取強制措施迫使其履行義務或達到與義務履行相同的狀態。雖然行政機關不享有全部的行政強制執行權，但畢竟不同于民事法律關系中一方當事人不履行義務時，對方當事人必須借助法院強制執行的情形。這是歷為，"行政處理由于具有效力先定特權，它的執行方法和私人關系中義務不履行的執行方法
不一樣。在私人關系中，一方不履行義務時，對方只能請求法院確認義務的存在，并強制他方履行義務。除通過法院外，私人不能有其他強制履行義務的方法。行政處理由于具有效力先定的特權，一旦成立就假定符合法律規定，不需要通過法院確認，當事人不服時，只能通過法定的程序申訴。當事人不履行義務時，行政機關可依職權執行。……行政處理具有強制執行力量是由于公共利益的需要，行政機關為了公共利益所作出的決定，如果公民可以拒絕執行，公務將無法實施，國家將成為無政府狀態。"⑤正是在這個意義上，世界許多國家行政機關都享有程度不同、范圍不一的行政強制執行權。"行政機關則得以本身之公權力，實現行政行為之內容，無須藉助于民事法院之執行程序，此乃行政執行之特征所在。"⑥但是，由行政機關自身強制執行行政決定或行政法義務，多少會引發執行不公，侵害相對人合法權益的現象，為了有效制約行政強制權力，除立法統一規定行政強制的條件，程序等內容外，還需將一部分行政強制執行權交給法院。這才能從根本上限制或監督行政機關濫施行政強制現象的發生。
（四）劃分行政機關與司法機關強制執行權的理論
很多人認為，我國行政強制執行權的劃分屬于折衷模式，即"并不一概否認司法機關的行政執行權而僅賦予行政機關行政強制執行權，也不完全把行政執行權歸集于司法機關而排斥行政機關的強制執行權。……何時由行政機關徑自強制執行，何時由行政機關申請司法機關執行，須由法律法規明示。"⑦而法律法規的規定又很不統一，有的法律規定須申請法院強制執行行政處理決定，有的法律規定行政機關強制執行，有的法律規定要行政機關自行執行或申請強制執行，
有的法律甚至沒有規定由誰執行。至于法律為什么這樣規定，而不那樣規定，很難說清楚
。為此，有學者提出了劃分行政強制執行權的理論標準，即："（1）對一些專業性、技術性較強的需要強制執行的情況，法律一般規定由各主管行政機關自行執行。如強制拘留、滯納金、強制收兌等等，名目很多，但此類規定只限于極少數行政機關。（2）對一些各行政機關普遍需要的執行手段，如強制劃撥，由各單行法規定是否由行政機關行使
法律沒有授予的，任何行政機關都無權行使。為了防止濫用此項權力，損害個人、組織的合法權益，國家只給了少數幾家行政機關，其他都申請人民法院強制執行。（3）個別對個人、組織的權益關系特別重大的，法律規定也要申請人民法院強制執行，如房屋拆遷、土地退還等。（4）凡是行政機關沒有得到強制執行授權的，一律申請人民法院強制執行。"⑧但是，這種標準仍很難掌握。就海外理論而言，似乎存在一項劃分行政執行與司法執行的相對統一的標準，即"歐陸各國對于行為或不行為之執行，固均由行政機關自行為之，而有關公法上金錢給付之執行，則并非由行政機關自為執行。"⑨至于金錢給付義務由誰強制執行，各國做法又不完全一致。如奧地利對于金錢給付義務的執行，由縣政府及聯邦警察官署有權選擇適用《稅捐執行通則》，行使財稅官署之權限，自行執行，或以債權人之身份向法院申請強制執行。在德國，公法上金錢給付之執行，法規未有特別規定
時，以稅務局為執行機關。執行標的為動產的，依《租稅通則》所規定的程序執行，如為不動產則由法院依民事強制執行程序執行。⑩看來，把行政相對人所負的義務區分為作為、不作為及金錢給付義務，并在此基礎上劃分行政強制執行機關是有一定道理的。
值得說明的是，有些行政義務是無須執行的，故也談不到強制執行的問題，"如果行政處理的內容是決定或確認某種法律關系時，不需要執行。例如任命某人為公務員，剝奪某公務員的榮譽稱號、開除某學生學籍，這些行政處理所規定的內容，根據行政處理本身就已實現，不需要其他的執行行為。"⑾
（五）行政強制執行措施與行政強制措施、即時強制、司法強制措施的關系
行政法理論雖然在不同意義上使用行政強制執行、行政強制措施及即時強制概念，但實踐中的區分卻并不明顯。特別是有關強制執行中直接強制與即使強制，法院依行政機關申請采取的強制措施與司法強制措施等概念之間并無明確界線。按照現在較為流行的觀點，行政強制執行是行政機關依法強制拒不履行法律規定義務的相對人履行義務的行政行為，而行政強制措施是行政機關為了預防制止危害社會的行為而采取的限制人身自由、財產權利使其保持一定狀態的手段。行政強制措施包括各種性質的強制措施，如強制預防、強制制止、強制恢復、強制保全、強制執行等。行政強制執行的表現形式行政強制執行措施只是行政強制措施的一部分。它們在前提、目的、起因、采取機關等諸方面均存在區別。⑿行政強制措施與即時強制都
屬于強制執行，不同之處在于，采取行政強制措施必須經過法定程序，而即時強制一般都是在情況緊急時，只要符合法律規定的條件，即可采取，行政強制措施針對的是違法的嫌疑，而即時強制則主要由于情況緊急。⒀行政機關申請法院強制執行時法院采取的強制措施與司法強制措施并無不同。我認為，根據性質不同將行政強制措施劃分為幾種是恰當的。行政強制執行所采取的行政強制措施實為行政強制措施的一介種類。所以法律如果僅規范行政強制執行措施而不及其余是不妥的，理論上也應將二者視為種屬關系研究。行政強制措施與即時強制也是種屬關系。因為即時強制只是行政強制措施的一種，或為制止性的，或為保全性的，或為促使性的，或為恢復性。即時強制與行政強制執行措施的區別在于前者是直接依據法律采取的，而行政強制執行措施則以法定義務或行政決定確定的義務為前提。即時強制實際上不是行政執行問題，只是由于即時行政強制措施與其他行政強制措施十分接近，所以常放在一起規定。
二、我國行政強制執行立法及實踐
我國行政強制執行的立法與實踐均始自80年代以后。80年代以前，包括行政強制執行制度在內的整個中國法律建設處于停滯不前甚至倒退階段，嚴格地講，此時的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關系得到執行。例如，當企業不履行納稅義務時，行政機關可以直接通過行政手段迫使企業履行。另外，對公民拒不履行行政決定的，也完全可以通過行政命令及壓力實現。所以，在當時社會條件下，不可能，也不必要建立行政強制的法律制度。進入80年代以來，隨著立法進程的加快，有關行政強制執行的立法也逐漸增多。從立法的內容看，既有對財產的強制執行，如對違章建筑的強制拆除，對滯納金、罰款的扣繳，也有對人身和行為的強制執行，如對違反治安管理的行政拘留，違反環保法的責令停產停業的執行。從執行主體上看，立法將行政強制執行劃分兩大類：
（一）行政機關自行強制執行
行政機關自行強制執行的內容往往是行政機關在行使職權時為當事人設定的各種作為或不作為的義務，遇有當事人拒不履行該義務時，行政機關可以采取強制措施迫使當事人履行。如《治安管理處罰條例》規定"對無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，公安機關可以強制傳喚。""受拘留處罰的人應當在限定的時間內，到指定的拘留所接受處罰，對抗拒執行的，強制執行。"《兵役法》第61條規定："有服兵役義務的公民有下列行為之一的，由縣級人民政府責令限期改正，逾期不改的，由縣級人民政府強制其履行兵役義務。"《稅收征收管理法》第28條規定："欠繳稅款的納稅人需要出境的，應當在出境前向稅務機關結清應納稅款或者提供擔保。未結清稅款，又不提供擔保的，稅務機關可以通知出境管理機關阻止其出境。"《內河交通安全管理條例》第33條規定，對于"擅自設置網具或種植水生物的，主管機關應當責令所有人限期清除，或者強制清除。"《外國人入出境管理法實施細則》第51條規定"本章規定的處罰，由公安機關執行。"行政機關自行強制執行的情形除上述幾種外，還包括強制遣送出境、強制許可、強制收兌、強制退還、強制拆除、強制檢定、強制變賣、強制收購等。⒁
行政機關自行強制執行通常僅限于行政機關為相對人科以普通義務和法律法規確定的義務，較少及于行政機關對違反法律法規者科以制裁性義務的情形，這是我國立法的一種特殊現象。此外，這類行政強制執行多以行為和人身為強制內容，相反，有關金錢給付義務的履行除特殊幾類行政機關享有自行強制執行的權力外，多數行政機關沒有此種權力。⒂
（二）申請法院強制執行
從我國行政強制執行立法可以看出，行政強制執行主體以法院為主，以行政機關為輔。故學術界將這種制度總結為"以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外"的體制。⒃盡管也有人對這種體制批評甚多，但目前仍是不可改變的事實。⒄縱觀80年代以來制定的法律法規，絕大多數法律均將行政處罰的執行權交于法院。例如，1983年通過的《中華人民共和國海上交通安全法》第45條規定："當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書處罰不服的，可以在接到處罰通知之日起十五天內，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由主管機關申請人民法院強制執行。"1982年通過的《食品衛生法》（試行）第38條也規定"對罰款的決定不
履行又逾期不起訴的，由食品衛生監督機構申請人民法院依照中華人民共和國民事訴訟法（試行）規定的程序強制執行。"1984年通過的《森林法》第39條規定,"當事人對林業主管部門的罰款決定不服的可以在接到罰款通知之日起一個月內,向人民法院起訴:期滿不起訴也不履行的,林業主管部門可以申請人民法院強制執行。"《稅收征收管理》第56條規定，"當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請復議也不向人民法院起訴，又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以申請人民法院強制執行。"值得注意的是，進入90年代以來，我國很多立法一改過去在法律責任一章交代訴權、訴期的同時規定行政機關向人民法院申請執行的立法習慣，規定行政處罰的同時并不明確規定處罰的執行問題，例如1998年公布的《證券法》第11章規定了34項處罰條款，但并沒有規定行政處罰決定的執行機關和權限。這不是立法的疏忽，也并不意味著授權行政機關可以自行強制執行。事實上
它是一種約定俗成的立法意識的反映，即凡是法律法規未授權行政機關自行強制的，均需向法院申請強制執行。當然這種立法習慣的改變與《行政訴訟法》的規定有直接關系。《行政訴訟法》第66條規定"公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。"就立法而言，申請法院強制執行的行政義務多為金錢給付義務，即行政處罰中的罰款、沒收等財產罰。早先個別法律規定法院強制執行的內容還包括"吊銷職務證書"等處罰，很明顯這是立法的疏忽。按照《行政處罰法》第6章的規定，執行的內容也全都是財產罰。諸如警告、暫扣吊銷許可證、執照處罰都是類似確認或形成判決的處罰，無須申請法院強制執行。
（三）行政機關可選擇的行政強制執行
除上述由行政機關自行強制執行以及須申請法院執行的立法情形外，有些法律還規定了可選擇的行政強制執行模式。如1987年公布的《海關法》第53條規定，"當事人逾期不履行海關的處罰決定又不申請復議或者向人民法院起訴的，作出處罰決定的海關可以將其保證金沒收或者將其被扣留的貨物、物品、運輸工具變價抵繳，也可以申請人民法院強制執行。"這種選擇模式實際上是法院強制執行的一種特例。即只有在法律授權行政機關于執行前已采取某些強制措施的前提下才適用。如果行政機關沒有此類強制措施，仍然要向法院申請強制執行。
三、我國行政強制執行立法及實踐存在的問題
我國行政強制執行制度存在的主要問題可以歸納為以下幾個方面：
（一）缺乏統一立法
行政強制執行制度是一項重要的行政法制度，必須建立在統一的立法基礎上。目前我國有關強制執行的立法極為分散不統一。有些立法規定了行政強制執行問題，有些卻沒有規定，即使規定了的，也十分不統一。行政訴訟法第66條表明了一個原則，即法律規定行政機關可以自行強制執行的以外，其他行政行為的執行均需申請法院。很顯然，這一原則性規定是遠遠不夠的。因為法律以什么標準確定行政自行強制執行權？法律賦予行政機關哪些強制執行權？行政機關又如何實現自行強制執行權？法院對于行政機關的申請如何執行？責任由誰承擔？是否所有行政行為都需要強制執行等問題，不一而足，要解決這一系列的問題，必須進行統一立法。
（二）行政強制執行制度缺少指導原則
像其他行政行為一樣，行政強制執行也應當遵循一定的原則和規范。但由于我國立法并無太多類似的規定，所以實踐中濫用行政強制措施的現象十分普遍。如未經預先告誡強制拆除房屋，超過執行范圍采取強制措施，習慣使用直接強制措施，不善于使用間接強制措施，不分時間強制執行，錯誤執行拒不承擔賠償責任等，這些問題均需通過統一立法規定行政強制執行原則加以解決。
（三）行政機關與法院的行政強制執行權劃分不清
由于立法的原因，目前我國行政機關和法院在行政強制執行權限的劃分問題上缺乏統一標準和界線。一方面，很多行政機關因沒有法定強制執行權而不得不申請法院強制執行，大量的申請執行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔；另一方面，由于法院對于行政機關申請強制執行的案件通常采用形式審查而不進行實質審查，使得很多申請執行案的審查流于形式，法院成了行政機關的執行工具。更有甚者，行政機關與法院"聯手"設立派出法庭，巡回法庭等機構，法院出名義，行政機關出錢出辦公設施，共同強制執行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。據報載，"有的法庭派員直接參與抓計劃生育，收繳'超生'罰款；有的參與'三提五統'兌現，直接'催糧收款'，還有的應有關部分之邀，為其收繳欠費等，個別干警在受到阻力或指責時，甚至動用警具，違法亂施強制措施。"⒅這些現象說明，把所有行政行為的執行權歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機關自行強制所有決定的設想有違行政權與執行權相分離，強制執行須取得法律特別授
（四）行政強制執行手段不完整，程序不健全
現行體制下，行政機關強制執行手段并不完整，缺乏應有的力度和威懾力。表現在，享有自行強制執行權的行政機關對拒不執行行政決定的情況往往力不從心，難以達到迫使相對人履行義務的目的。例如《行政處罰法》規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數額的3%加處罰款。如果沒有其他強制措施相輔助，僅憑此種執行罰是無法迫使相對人履行義務的。此外，諸如沒收違法所得，沒
收非法財物等行政處罰及其他行政行為如何執行，則找不到相應措施。再如《兵役法》規定對拒不履行服兵役義務的，縣級人民政府有權強制其履行兵役義務，至于如何強制則沒有任何具體的措施和手段。再如《土地法》對違法占地的行為規定了責令其退還土地、限期拆除地上建筑的強制執行手段，但遇有拒不履行的，行政機關本身并無任何有效的強制執行手段。不享有自行強制執行權的機關執行起來就更為艱難，由于沒有法律授權，所有行政決定的執行都須申請法院，以至于一些數額較小，又無爭議的罰款沒收處罰或責令停止違法行為的處罰在法院欠拖不決，難以得到及時執行，個別法院也借機收取執行費，或與行政機關"聯手"執行，造成很壞影響。目前，法律對行政強制執行手段的規定也不統一，有些行政行為的執行，只有直接強制手段，而無間接強制手段，有些相反，只有間接強制手段，卻無直接強制手段。而法院按照民事訴訟法規定的執行程序對行政決定的執行也存在諸多難題，與法院的判決、裁定"執行難"一樣，同樣難以達到迫使相對人及時全面履行義務的目的。
由于目前幾乎沒有任何規范行政強制執行措施的程序立法，所以現實生活中因行政機關濫施強制措施引發的爭議迅速增多，法院也難以判斷行政強制執行措施程序的合法性。特別是對于法院依行政機關申請執行的案件，由于缺乏明確的法定程序，實踐中的做法非常混亂。不僅發揮不了法院監督行政決定合法性的作用，而且很容易形成"扯皮"現象，降低行政管理效率。由此可見，行政強制執行手段的缺乏與力度不夠、程序欠缺是行政強制執行的大問題，有必要通過統一立法加以解決。
四、行政強制執行立法構想
鑒于我國行政強制執行制度在立法和實踐中
存在諸多問題，不僅影響了行政權力的順暢實施和行政效率，而且也給公民法人的合法人身財產權利造成一定損害，成為制約行政法制建設發展的一個重要因素。在行政訴訟、行政復議、國家賠償等救濟制度相對健全的同時，我國立法機關正在考慮建立規范行政行為的基本制度，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等制度。行政強制執行立法需研究的問題大致分為以下幾方面。
（一）行政強制執行法的名稱及適用范圍
關于行政強制執行法的名稱及適用范圍，學術界提出了兩種主要的選擇方案，一種方案是制定行政強制法，其中包括行政強制執行與即時強制等內容：另一種方案是制定行政強制執行法，非執行性的強制措施及即時強制措施不宜納入立法范圍。從目前我國行政強制執行領域及行政強制措施方面存在的問題看，單純規范行政強制執行問題是遠遠不夠的。從某種意義上說，行政強制措施方面存在的問題可能多于行政強制執行，故采用第一方案，制定一部能夠規范行政強制執行和行政強制措施的統一法律是十分必要的，當然，由于行政強制措施的實體設定權在于特別法，所以在行政強制法中不宜將行政強制措施作為重點。盡管行政強制措施中的主要部分，如即時強制不屬于行政執行問題，但仍有必要單列一章，作專門規定。由于行政強制執行中的很多問題涉及法院的司法強制措施，所以，法院執行行政決定的行為也屬于該法適用范圍。
（二）行政強制執行的原則
行政強制執行的原則在我國立法中是空白。理論界曾提出過四項原則，即強制與教育相
結合原則；依法強制執行原則；目的實現原則；執行適當原則等。⒆國外行政強制執行法也有強制執行原則的規定，如奧地利行政程序法68條第3項，行政程序法施行法第2條第1款，行政罰法第36條第2項，瑞士聯邦行政程序法都規定了比例原則。⒇德國行政執行法也規定了適用方式適當原則和最小損害當事人和公眾原則，目的實現原則等。(21)從我國行政強制執行法的立法目的看，一方面要保證行政權力的順利實施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法權益，所以行政強制執行法應當采用的原則可以包括以下幾項：
1、依法強制原則
行政機關或司法機關采用強制手段迫使相對人履行義務，首先應取得法律的授權，既可以是統一行政強制執行法的授權，也可以是各單項法律的授權。其次，必須在法定權限范圍內，依照法定的方式和程序實施行政強制。最后，行政機關對違反法律規定實施的行政強制必須承擔法律責任，包括糾正違法行為，賠償損失等責任。
2、比例原則
比例原則是很多國家行政程序立法中采用的一個重要原則。按照臺灣學者的解釋，比例原則包括適當原則、必要原則及法益衡量原則。適當原則為行政機關所采取的措施必須能實現行政目的或至少有助于目的的達成并且為正確手段，即在目的手段的關系上是適當的。必要原則又稱最少侵害原則，是指當有其他同樣有效且對于基本權利侵害較少之措施可供選擇時，則應選擇對相對人侵害最小的措施。狹義的比例原則指行政手段不得與所追求的目的不成比例。(22)就內容而言，比例原則似乎涵蓋了最少侵害原則、目的實現原則及社會利益與個人利益均衡等內容。比例原則是多數國家行政強制執行立法和司法中掌握的一項規則。如在法國，"強制執行不是行政處理執行的唯一方法，而是行政處理執行的最后手段，只在沒有其他執行方法時才采取。"(23)在美國，"行政機關的簡易行為，是一種例外的行政執行程序。……這種執行方式對公民的自由和財產，帶來極大的危害，所以法律只在極有限范圍內，而且出于公共利益的迫切需要時，才允許這種執行方式存在。"(24)我國行政強制執行法也應規定這項原則，具體內容包括：目的實現原則，即行政機關在強制過程中目的一旦實現，則應停止一切強制行為。最小侵害原則，即凡是有其他可供選擇的行政強制手段，先用最輕的行政強制執行措施，避免給相對人造成的損失。實施行政強制措施應以必要為限，由輕到重依次進行，優先選用較輕的強制措施和間接強制措施。個人利益與公眾利益均衡原則，行政機關在選擇何種手段達到什么目的時，應考慮兼顧社會公眾利益為個人利益。
3、事先告誡原則
該原則要求行政機關采取直接強制措施前，必須預先告知當事人，并為其留有一定自我履行義務的期限，不得突然襲擊。如在法國，"行政機關采取強制執行措施以前，除緊急情況以外，必須事先催告當事人履行義務。在當事人表示反抗或明顯的惡意不履行時，才能采
取強制執行措施。"(25)德國行政執行法第13條也規定，行政機關"首先必須以一定方式對強制方式予以警告，之后允許確定和實施。"(26)
4、強制與教育相結合原則
行政強制執行不同于行政處罰，不以制裁為主要目的，以實現行政目的迫使當事人履行義務為目的。行政強制執行也不以采取強制措施為目的，其目的是敦促相對人履行義務。所以說服和教育相對人促使其履行義務是該制度的一項重要原則，但行政機關為了實現行政目的，仍需保留采取強制措施的最后權力。只有將強制與教育結合起來，才能夠既保證行政權的實現，又維護相對人的合法權益。
（三）強制執行機關
行政強制執行是就相對人承擔的行政義務而言的，行政強制執行不僅限于形式意義上行政機關的強制執行，還應包括法院依照申請或訴求針對行政義務承擔人而為的強制執行。所以行政強制執行可以分為兩種執行程序及執行機關。立法機關在設定行政強制執行權對可以考慮以下職權劃分標準。
行政機關負責執行確認性行政行為、法律授權的限制人身自由行為及作為或不作為等普通義務的執行。如吊銷許可證、拒絕許可、責令停業、行政拘留、強制隔離、帶離現場、強制傳喚、強制清除、強制補種植被、強制履行兵役等。行政機關自身無力強制執行或在域外執行、遇到抵抗情況下，可以請求其他機關協助執行。即時強制措施由行政機關依法直接采取。
法院負責財產決定的執行，如罰款、沒收、收費、扣押、凍結、查封等執行。行政機關遇有當事人拒不履行上述財產義務或出現法定情形有必要就其財產采取強制措施的，應當由行政機關向法院提簡易行政訴訟，法院經審查認為無爭議的，即可采取司法強制措施強制執行，如果當事人有異議，法院須經審理確定后，決定執行與否。
（四）強制執行措施
行政強制執行措施分為行政機關的執行措施與法院的執行措施，法院執行可準用民事訴訟法，不贅述。行政機關的執行措施可以分為執行罰、代履行及直接強制。除非情況緊急可以省略執行罰和代執行逕行采取直接強制外，通常情況下三種行政強制措施應按先間接后直接，先輕后重等順序進行。立法可以明確規定三種行政強制方法的前提條件及實施程序與方式。
行政強制執行法除采取上述強制措施外，還可以考慮創設拒不履行行政義務罪及對不履行行政決定者采取司法強制措施。對于涉及財產義務，如經執行罰仍不生效，又無直接強制手段的，可以考慮由行政機關向法院起訴，法院運用簡易行政訴訟程序確定必須履行的義務，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強制措施。也可以判處義務人拒不執行行政決定罪或蔑視法庭罪。由法院強迫當事人履行行政決定。
即時強制措施大多都是特別法單獨規定的，行政強制執行法只須
對行政即時強制的方式、條件及
救濟加以規定。即使強制按方式不同可以分為對人身的管束、對物的扣留、對物的處置、對住所、場所的進入等。即時強制可以根據具體情況適用行政強制執行法原則。
（五）行政強制執行程序
首先應區分行政自行強制執行程序和法院強制執行程序。在行政強制執行程序中，行政機關及執行人員首先應當履行表明身份和預先告誡的義務，規定履行義務的期限和方法；其次，根據比例原則和間接強制優于直接強制的原則，選擇不同的執行方式，然后根據每種執行方式的要求和條件予以執行；采取直接強制的，必須按照比例原則選擇恰當的執行時間進行。如不得在夜間、節假日進行。義務人在行政強制中反抗的，行政機關可以采取強力，或請求公安機關協助執行，費用由提出請求的機關承擔。
行政機關向法院提起訴訟由法院執行行政決定的程序應以行政行為已設定某項涉及相對人財產權的義務為前提，當相對人拒不履行交付財產的義務時，如拒不交納執行罰、罰款、沒收的財物（動產、不動產），拒不交納稅費時，可由行政機關發出預先告誡，仍不履行義務的，行政機關可直接向所在地法院提起訴訟，由法院適用特殊的簡易程序審理此案對行政決定的合法性及當事人拒不履行義務的事實是否成立加以審查。然后，作出執行的裁定，如當事人仍不執行的，法院可以采取包括司法拘留、罰款在內的司法強制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考慮根據行政機關或檢察院的起訴追究當事人拒不執行判決裁定罪的刑事責任。法院在受理行政機關因執行提起的訴訟后，可以根據情況和當事人要求采取查封、扣押變賣、拍賣及停止行政行為執行等強制措施。
（六）法律責任與救濟
行政強制執行有可能造成公民法人人身財產權利重大損害，故分清執行權限，嚴格行政機關與法院的責任，并為不當侵害提供有效救濟是關鍵的一環。凡行政機關采取強制措施造成損害的，行政機關必須承擔責任，受害人有權對之提起行政訴訟及國家賠償。凡行政機關起訴至法院由法院采取強制措施的，應由法院負責，對法院作出的執行裁定或追究刑事責任的判決可以上訴，對法院采取的司法強制措施可以申請異議。對法院違法采取強制措施或執行措施造成損害的，受害人有權依法請求國家賠償。
①應松年，《論行政強制執行》，載于《中國法學》1998年第3期。
②關于行政強制執行的定義，具有代表性的理論觀點有："行政強制執行是指個人、組織不履行法律規定的義務，行政機關依法強制其履行義務的行政行為。"（羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年10月，第198頁）："行政強制執行是指國家機關為了保障行政權的合法、有效行使和行政管理活動的正常進行，對不履行行政機關所課義務的管理相對人，依法采取強制性措施，迫使其履行義務或達到與履行義務相同狀態的一種法律制度。"（李江等著，《行政強制執行概論》，人民出版社1990年版，第2頁）"行政強制執行指行政機關或行政機關申請人民法院強制拒不履行行政法義務的人民、法人或其他組織履行其義務的行為。"（羅豪才主編：《中國行政法講義》，人民法院出版社1991年出版，第139頁。）"行政強制執行，可簡稱行政執行或行政強制，是指相對人負有法定義務，拒不履行，由行政機關依法采取強制措施，迫使其履行義務或者由他人代為履行以達到同樣目的的具體行政行為。"（王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年版，第225頁。）
③德國行政法學者Otto
Mayer認為行政權依發動之命令，原則上即應包括強制執行力轉引自應松年：《論行政強制執行》，載《中國法學》1998年3期。從日本傳統的行政國家思想分析，行政上的義務強制一貫是應該由行政權自身實施的，而為實現行政的目的，行政權借助于司法權的幫助，被認為是根本有悖于情理的。引自楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第488頁。
④李江等人：《行政強制執行概論》，人民出版社1990年版，第17頁。
⑤王名揚：《法國行政法》1998年版，第174頁。
⑥吳庚：《行政法之理論與實用》，1998年增訂四版，第442頁。
⑦《行政審判疑難問題新論》，人民法院出版社1996年版，第446頁。
⑧羅豪才前引書，第206頁。
⑨參見吳庚關前引書，第447頁。
⑩參見《德國行政執行法》第5條，第40條規定。
⑾王名揚前引書，第173頁。
⑿參見羅豪才前引書，第200-201頁。
⒀參見應松年前引文。
⒁羅豪才前引書，第203-205頁。
⒂現行法律、法規授予公安、稅務、海關、審計、外匯管理、工商管理等少數行政機關享有財產權方面的直接行政強制執行權。參見李江等人著《行政強制執行概論》，第20頁。
⒃參見應松年：《論行政強制執行》。載于《中國法學》1998年第3期。
⒄參見張淑芳：《行政強制與行政處罰關于若干問題探討》,載于《中國法學》1999年第3期。
⒅李智華：《嚴禁法院越權行為使政府職能》，載于《人民法院報》，1998年3月19日。
權的大趨勢，在目前我國行政機關林立，自行執行力量極不均衡的條件下，這種做法也不足取。
⒆參見應松年主編:《行政行為法》,人民出版社1992年版，第529-531頁。
⒇參見吳庚前引書，第446頁。
(21)參見[德]平特納著《德國普通行政法》第103頁，中國政法大學出版社1999年。
(22)參見城仲模主編:《行政法之一般法律原則》三民書局1994年出版，第120-127頁。
(23)參見王名揚《法國行政法》，第174頁。
(24)王名揚《美國行政法》中國法制出版社1994年版，第533頁。
(25)王名揚:《法國行政法》，第177頁。
(26)[德]平特納：《德國普通行政法》，第103頁。
【我國行政強制執行制度及立法構想】相關文章：
我國“善意取得”立法現狀及構想08-12
關于改革我國行政立法程序制度的思考08-12
強制要約收購制度及我國的相關立法08-05
完善我國律師業務培訓制度的幾點構想08-05
關于設立我國臨時仲裁制度的幾點構想08-05
國債法律制度的完善——淺議我國國債立法08-07
我國現代行政強制執行模式的構思08-12