高校熱點法律問題探析

高校熱點法律問題探析

焦南凡
（武漢科技大學，湖北武漢，430080，jnflawyer@sohu.com）

【中文摘要】

高校面對急劇擴張和高速發展的歷史時期，產生了一系列法律問題。對這些法律問題可從行政法和民法上兩層意義上進行詳細剖析，從而得出結論：高校處身風雨飄搖之中，除了大抓建設、加快發展進程外，還應有清醒完整的認識，從而從組織、制度和管理等各個方面加強法律事務工作。

【關鍵詞】
高校 法律問題 探析 法務處

【正 文】
當今，國內高校處于規模擴張和高速發展的歷史時期 （見下圖），正在經歷從計劃經濟體制下國家辦學到如今市場經濟大潮下辦學模式多樣化的過程，教育資源大幅重組，辦學自主空間變大，教學招生步伐變革加快，高校經濟活動越來越頻繁，同時高校也遭遇了日益增多的法律問題。正確認識和應對這些法律問題，對高校可持續發展 有著重要的意義。

1998-2002年中國高等教育事業發展統計表
　 1998 1999 2000 2001 2002
普通高等學校數量（人） 1022 1942 1813 1911 1396
全日制本專科在校生平均規模（人） 3335 3815 5289 5870 6471
招收全日制本專科生數（人） 1083600 2754500 3767600 4642100 5428200
校舍建筑面積(平方米） 154000000 　 259562300 303362700
一、 對高校熱點法律問題的認識
高校由于一方面擔負國家高等教育任務，明顯具有公有事業性和一定程度上的行政組織性，另一方面隨辦學自主權逐步放開，辦學模式、資源和渠道多樣化、規模巨型化，也日益體現其作為特殊民事主體而具有的綜合性、復雜性和遭遇法律陷阱時的嚴重性，因此可以把學校所主要面臨的法律問題分為兩大類型：一是基于公有事業性，體現其社會職能所面臨的行政法意義上的法律問題；二是基于其作為超大性綜合型經濟實體，廣泛參與經濟活動所面臨的民法意義上的法律問題。但就現實而言，后者對學校良性發展意義十分突出。
（一）、 行政法意義的法律問題
雖然高校是否真正擁有行政權在學理上仍然有爭論，但不斷出現的學校官司卻有力地證實這一現象的客觀存在。其關鍵在于如何處理依法治教與辦學自主權的關系、大學自治和司法審查的關系。
1. 招生：
高校招生權目前的狀況是“學校招生，教委監督”，自主權有所擴大并有繼續擴大之勢，招生權力責任相伴增大，實際上將演變成高校的一項重要的行政權。根據“公平、公正、公開”的法律精神，學校將受到更多更透明更強有力的法律監督。學校可能在招生宣傳（不正確說明學校師資、規模、等次、費用等誘導考生）、錄取標準（如不合理限制殘疾、性別、地區、身高等）、錄取程序 （如不合理錄取、退檔、拖延、說明）、錄取方式（暗箱操作、超標收費、附加條件之類）、錄取錯誤 等方面遭遇訴訟。
2. 教學管理：
教學管理上學籍管理、學位授予、畢業證頒發、學生處分等是典型的行政權力行使，因為它對學生造成的影響極大，直接涉及到學生受教育的憲法權利，但操作中又因為沒有完整統一的程序機制，隨意性大，容易侵害學生的知情權、申辯權，會在被訴時因違反正當程序原則遭法院撤銷。
組織考試也是學校經常性權力之一，因此考試的組織、準備、執行、評卷可能有違公平和公正，對學生影響也很大。
例：《中國青年報》曾發表了北大博士生劉燕文 為學位與北大打官司引起教育界、法律界廣泛關注的報道，以及此前田永 訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案，兩案都是校方敗訴。究其原因：
一是學校校內的自治性規范性文件中的有關規定與現行有關法律、法規、規章相抵觸。如田永案，校方根據其制定的《關于嚴格考試管理的緊急通知》的規定，給予田退學處理，并據此不給填發“兩證”，但學校的規定與國家教委1990年頒布的《普通高等學校學生管理規定》中的有關內容相抵觸，法院認定校方的緊急通知中有關退學的規定無效。
二是學校長期以來在做出涉及學生受教育權的處理決定時，程序上不規范。學生的被告知權、申辯權、申訴權得不到充分保證。這些都使學校在訴訟中增加了敗訴風險。
近年還有武漢理工大學案（武漢市首例學生狀告高校不頒發學士學位證書案件）：原《武漢工業大學學分制學籍管理暫行條例》第四十五條，“在校期間受過留校察看處分者不能授予學士學位的規定”與教育部制定的《普通高等學校學生管理規定》第三十五條“具有學籍的學生，德、體合格，學完或提前學完教學計劃規定的全部課程，考核及格或修滿規定的學分，準予畢業，發給畢業證書。本科生按照《中華人民共和國學位條例》規定的條件授予學士學位”的規定相抵觸。本案終審結果表明，校方規定并不合法。一審判決校方敗訴后，武漢理工大學向武漢市中級人民法院提出上訴，被中院于依法駁回上訴，維持原判。
3. 人事組織：
學校作為完整法人必須遵從勞動法的有關辭聘、加班、報酬、勞動保護等相關規定，而學校往往由于財力所限及追求發展而忽視職工權益而造成侵權；同時學校對職稱評定、人才流動 、干部任免、教工處分等問題處理違法可能被請求人事仲裁。
4. 校內處罰
學校為數從多的規章制度規定了一些違章處罰措施如經濟處罰、高倍賠償等，甚至可能出現違法的人身限制、傷害等作法，這就必然面臨一個如何協調規章與法律法規使之保持統一的問題，從制度違法到操作違法，無不是易引發訴訟的雷區。
（二）、 民法意義上的法律問題：
1. 高校作為一個法人應該在權利義務上與普通民事主體沒有什么大的不同，但由于高校超規模的擴張，使學校經濟權益和經濟活動呈現出一些顯著特點：
（1) 綜合性：高校涉及知識產權保護、非正常死亡民事賠償、承包經營、后勤資產核算剝離、合作辦學合作建設、招標采購、培訓交流、商業借貸等一系列問題；
（2) 巨額性：由于高校資源集中、投資增長、發展迅速、新開工項目多、對外交流范圍長足進展，特別是在入世之后，經營教育理念深入人心使學校民商事活動體現出金額巨大的明顯特性，上千萬上億的項目已不是新鮮事；
（3) 輻射性：學校民商事活動開展與學校教學研各項工作息息相關，互為連環，互為依托，某一個環節出現問題將會使學校不僅面臨巨大的經濟風險，而且會波及其它諸多方面，產生連鎖反應，比如最近我校出現民工封堵洪美公寓大門事件，對學生教學考試、生活、管理都會產生重大影響，更嚴重可能會引發政治事件，如處理不當學校在經濟損失之外還會陷入不良發展的惡性循環之中，可謂一失足成千古恨；
（4) 滯后性：高校因為受政策面影響較大，國家對高校發展往往先出臺政策，再實踐中逐步用法律手段約束，因此法律對高校改革與發展的影響有滯后的特性，這點助長了一些人不顧法律，決策隨意的傾向，到管理混亂，控制失衡，問題暴露的時候再亡羊補牢已經
2. 主要問題：
（1) 知識產權保護問題。高校特別是作為在部分學科有一定優勢的綜合性大學和名牌大學，科研成果的保護、利用和轉化問題將越來越突出。隨著學校品牌的形成與發展，學校校名等教育資源被盜用、侵占案

例將出現和增多；教師學生著作權保護以及職務作品與非職務作品識別工作將成為經常性工作；強勢專業先進成果專利申請、保護、管理和實施，科學機密的法律保護會直接關系到學校學術科研的生命力；網絡教育的開展也存在維護網絡智力成果權的保護問題。
（2) 非正常傷亡民事賠償問題。由于師生員工人數眾多，情況各異，非正常傷亡事件在所難免，而學校身處文化聚集區，人文思潮涌動，政治穩定成本很高，因此要做到既尊重事實，依法辦事，拒絕不合法的賠償要求，又要做到有利有節，注重社會效益，如果不加強研究，不正確處理，會使學校遭受不必要的損失 ，付出高昂的代價。
（3) 校內產業經濟實體體制問題：要正確認識學校和實體之間法律關系，明確責任和權利；正確處理控股參股、行政管理、社會保障，勞動人事、承包分成等一系列問題，保證校產保值增值，規避不必要的法律責任。
（4) 后勤社會化問題：主要有以下情況：后勤人員和資金、財物如何合理計算，穩步剝離；后勤集團的獨立程度、法人資格、與學校或與外來合作者法律關系的正確定位；如何在法律框架內對實行商業運作后的后勤適當控制。
在學生公寓問題上對于外來開發者法律資質調查，合作關系的性質認定，操作過程的法律監控，擔保貸款的發放使用審查監督，辦理相關法律證照手續等。
在政府參與的情況下，辨析政府法律作用，清楚其法律角色，排除純政策困素干擾，減少滋意盲從。
例：據報道 ，為推進后勤社會化改革，武漢市新江漢大學2000年7月與湖北學府后勤物業有限公司簽訂了《合作開發協議書》，江大的后勤設施交由學府公司建設，在到期未能完工的情況下，控股學府公司的城明集團與新江大發生訴訟。本案中，學校提供土地273畝，由城明集團控股的學府公司投資1．7億元實施建設，2001年10月底全部完工交付使用。《協議》還補充規定，工程建成后，由江漢大學與學府公司共同組成合資公司，管理經營學校后勤項目48年。
江大黨委書記羅友松接受記者采訪時稱：工程不能如期完工，是由于承建方在建設過程中資金不能到位造成的。去年3－10月，因為城明集團資金不到位，致使工程時建時停，學校為保證工程進度，共貸款1．98億元投入工程建設。
建設單位城明集團有關負責人則稱：工程進度延遲的直接原因，是校方未能按期提供設計圖紙。此外，校方未經城明集團同意，單方面與施工單位搞“雙向承諾”，侵犯了該公司的建設項目管理權，同時造成投資失控、成本增加。
2002年5月30日，在城明集團撤訴、雙方進行調解的情況下，江大進行了整體搬遷，但江大開學的日子是3月1日，由于新校區后勤設施未如期完工，學生沒能按原定時間遷入新校。校方介紹，由于老校區部分圖書和實驗器材已先行搬入新校區，學校退租了部分學生宿舍，導致返校學生沒地方住，開學后的教學受到很大影響。
（5) 建筑施工、合作辦學合作建設、招標采購、培訓交流、商業借貸等各方面都存在很多法律問題。
比如：基建：從99年起，政府給高校改革辦學以更多的政策支持，積極引導自主辦學，擴招、銀校合作等思路相繼實現，計劃主管部門也相對放松了對學校自籌基建計劃的限制，給了學校一些自由度。使學校基建項目方面自主安排和選擇度稍有提高。這一階段起，學校可以安排一些切實提高教學條件以及改善學生生活條件的項目。但隨之而來法律問題更加深入。
特別是新校園區的建設，資金籌措和資本運作是園區建設中存在的最主要困難和問題。園區主體工程和基礎設施及公建設施的征地、建設，需要投入巨額資金，前期，除政府及部門注入了部分建設資金外，學校將承擔工程建設的大量經費，政府不可能全包下來，財政不好安排，只能適當補助或貼息，必須簽訂一定的銀校合作協議，可能有的銀行承認借貸的資金難以兌現，園區內學生公寓和辦公、生活設施及園區內配套工程建設因為資金、合同爭執等問題扯皮怠工跟不上等，在這一系列的環節中，只要有一個環節出問題，就會影響學校大局，損害學校利益，有時甚至會導致災難性的后果。
據《新聞周報》3月23日報道）：大學城無序開發帶來的不僅是非法濫占耕地、農民失地無作以及拖欠巨額債務,在那些已建和在建的大學城內,各種各樣的矛盾糾紛也同時在愈演愈烈。經國務院再次下發停工令，南京江寧大學城里的6所大學工地才被迫停工。但是,因建大學城而帶來的各種問題陸續浮出水面。近日，南京工程學院部分教職工投書該報，批評江蘇省教育廳任意處置該校舊址的土地，嚴重損害了教職工利益。此前的2003年10月16日，該院在南京工程學院內舉行了數百名師生參加的校內游行，強烈要求撤銷155號文件，以后這樣的游行又舉行了兩次。今年3月15日，本是南京工程學院領導與各位教職工早已約定的“對話”時間，但是教職工們臨時被通知時間有變動，因為江寧分校區的新生們正在“罷吃”。起因是，學校的伙食費比外面高出兩三成。無獨有偶，在浙江省杭州市下沙高教園區也曾發生過類似“罷吃”現象。如今，新一輪的“罷吃”正在江寧大學城的校園內重演。南京工程學院一些教職工代表反映，如果教育廳和學校不聽從廣大師生的意見，他們將等到7月1日《行政許可法》生效時將教育廳和學院告上法庭，屆時這一事件將有可能成為《行政許可法》實施后的行政訴訟第一案。

二、 應對高校熱點法律問題的方案
高校面臨的眾多法律問題，當然不是一朝一夕輕易就可以解決的，它受制于大的政策面的影響，拘束于法律環境的改善，有待于高校管理決策層法律意識的增強，尤其是有關方面能對高校處身風雨飄搖之中，除了大抓建設加快發展進程外，有清醒完整的認識，從而從組織、制度和管理等各個方面加強法律事務工作，早日納入良性發展軌道。
(一) 從組織上看，應盡快建立專門的學校法制或法務部門，作為直屬校黨委、行政的處級咨詢、審核和決策機構，統一學校法務工作。
行政機關一般將專門處理法律事務的部門稱為“法制處”，企業單位一般將相關機構稱為“法務處”，學校卻很少見類似機構 ，因此相比之下，學校在應對訴訟風險方面經驗明顯不足。
1. 教訓：高校日益朝自主方向發展，經濟活動自由度越來越大，參與重大投資機會也越來越多，如果在任何一家比較規范的民營企業，有著相同規模的經濟來往，很難想象它會在沒有法律意見書的情況下簽訂一份重大合約，開動一項上千萬的工程，沒有獨立會計師審計調查，也絕不會貿然與人合作或為之擔保貸款，任何情況下不會將自己的公章發票交與承包方控制或濫用。而一些高校在一些合作、承包項目 上可以說是有深刻的教訓，影響巨大，后果或者說損失難以估量。
2. 緊迫性：不少學校已經設立了政策法規室之類的機構，可以說做了大量工作，也取得了不少成績。但是由于它不是一級常設專門機構，影響范圍有限。因此基于高校近年遭遇訴訟或法律陷阱的現實，加之迫在眉睫的各高校新校園區建設工作拉開帷幕，學校如果意欲治本，應首先考慮系統性地解決問題，設立具有行政職能的法務處，以規范各項工作的開展，積極促成對學校重要經濟活動、重點法律事件的高度關注和干預，正本清源，最大限度幫助科學與合法決策，及時疏理規章，矯正非法。
3. 可能性：高校有一批熟悉學校情況和具備相當法律素養的教師等人員，他們不少具有律師、經濟、投資、教育管理工作經驗，有助于組

成一個多元化和綜合性的隊伍。

(二) 從制度上和管理上看，要建立事前防范、事中處理和事后追究的整體機制。
1. 重在事前防范
高校無小事，不容耽誤，否則牽一發而動全身，因此法務處的工作重在防范，首在防范，應充分利用高校現有法律空間，爭取實現學校利益最大化。
（1) 規章疏理、審核和備案。
“依法治校、規范管理，建立一套科學高效、可持續發展的管理體系，是建設國際化、研究型、綜合性世界知名高水平大學的重要內容” 。2003年9月和11月，教育部分別下發了《關于加強依法治校工作的若干意見》(教政法[2003]3號)、《關于開展依法治校示范校創建活動的通知》(教政法廳[2003]4號)文件，高校應按照教育部和學校有關依法治校、規范管理的精神和指示，積極推動學校管理制度建設，通過對現在法律文件框架的分析研究，疏理現在校內規章制度，并建立從報送、審議、審核到備案的校園“立法”程序，以建立和完善學校政策規章體系，逐漸形成一整套穩定的、科學的學校管理規則。
（2) 文件政策的出臺先經法律關。積極參與有關科技政策的修改和審訂工作，有針對性地提出相應建議，對影響師生員工個體權益或關系學校人、財、物等重要方面變化的相關政策文件的頒行，要充分尊重法律規定和程序。
（3) 重要涉法事件的登記備案制度。群體事件的處理、非正常死亡案例的出現、涉及師生辭聘、入退學、處分等，均應由法務處備案調研，及時出臺措施。
（4) 重要項目的資信調查、立項可行性分析，法律風險預測到完整的法律意見書的出具，重要專家的資質調查與成果保護。
（5) 對學校科研生產所涉知識產權的保護、利用、許可、實施提供咨詢意見和方案。
目前高校知識產權保護狀況令人堪憂 。大多數高校管理層和教學科研人員，都未把無形的智力成果當成財產權利，沒有將之視為先進生產力要素加以認識保護；過于注重理論、成果評獎等指標評價體系，容易忽視讓知識產權價值取向占主導地位；沒有建立知識產權管理制度，既無機構設置，也無專兼職人員管理，在教學科研項目立項、攻關、研發、成果鑒定、技術轉讓等環節，沒有相應辦法來激勵、監管、實施，易使有價值的知識產權流失；特別是在校名、計算機軟件、作品、商標等，普通高校基本上沒有建立保護制度，對職務技術成果沒有嚴格的管理制度，其后果是，科技人員在發表論文、申報成果、及時轉讓、學術交流與合作中，將沒有申請專利或采用其它手段進行保護的技術成果公開；沒有一定的約束制度，其后果是在職人員通過兼職、調動、離職、私下轉讓、許可等方式將學校的知識產權無償使用；沒有嚴格的檔案管理制度，對職務與非職務的鑒定往往很難進行，另外對商業秘密的保護產生一定影響。
高校是科技創新的重要策源地，也是知識產權向現實生產力轉化的最佳孵化器。有鑒于此，有關專家急切呼吁 ：必須轉變傳統觀念，大力加強高校知識產權保護意識，積極建立和完善知識產權管理機構以及知識產權教育培訓，信息開發利用、科研項目知識產權、利益分配和獎勵等一系列管理制度；積極實施知識產權戰略，搶占學術制高點，推進產、學、研一體化，加快知識智力成果轉化，提升高校教學科研能力。
（6) 對學校辦產業進行公司化重組和治理，使其具備完全法人資格，與學校從法律上剝離并良性運轉。
校辦產業在高校事業體制的框架內，按照社會主義市場經濟的內在規律協調而有效運轉的關鍵在于校辦產業的法人管理體制的建立，從而確定產業在社會上的法律地位，明確校辦產業和學校、產業管理部門、各產業之間 、產業內部以及學校各職能部門之間的責權利關系。
（7) 組織選聘學校法律顧問，協助律師進行法律咨詢，處理訴訟、非訴訟案件，維護學校的正當權益。

2. 積極參與事中處理：
（1) 盡力調解法律糾份，促成各方和解。
學校不是經得起纏訟的單位，因此法務處應根據實際情況，盡量促成和解，即保證學校利益不受無理侵犯，又要最大限度減少不良影響；
（2) 積極準備，認真參加人事和勞動仲裁。
（3) 代理訴訟，必要時與相關律師對口聯系做好工作。

3. 全方位事后追究：
（1) 追究責任領導和直接責任人管理責任，總結經驗教訓。
（2) 彌補制度缺失，補充和修正學校規范。
（3) 及時提出“立法”建議。

2004-4-12
參考文獻：
1.《1998-2002年中國高等教育事業發展統計表》中數據來自中國教育部官方網站。
2.《三峽大學學報•社會科學版》2002年第5期《地方合并高校可持續發展探討》（張朔） ：（高校）應按照可持續發展目的性的要求，堅持以人為本、民主管理、依法治校，保證發展的正確方向。
3.1996王軼狀告安徽省招生主管部門招生賠償案：此案涉及安徽財貿學院非正常退檔。
4.1992年2月28日在《中國青年報》報道：河南省當年有二個同名為張志剛的新鄉和洛陽考生參加高考，且同為理科考生，又均達到當年的自費生錄取分數線，兩個張志剛都應被河南師大錄取，但事實上只有洛陽張志剛被錄取。由于有關人員沒有按規定程序辦理手續，把錄取通知書誤發給了新鄉張志剛。
5.劉燕文訴北京大學案：北京市海淀區人民法院一審判決，1999-12-17。
6.田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案北京科技大學： 一審受理法院 北京市海淀區人民法院 ，1999-2-14 ；二審受理法院 北京市第一中級人民法院 ，1999-4-26 。
7.《中國教育報》2002年4月1日第2版：大學生自殺，作為學校本身，究竟該負什么樣的責任？該不該給付賠償金？從教育部到公安部，目前好像都沒有關于此事的明確規定。只是有一個關于賠償金的規定，據說是2000至3000元。但從記者采訪的一些學校來看，不管是校方還是學生自己的責任，學校都給付了較高的賠償金，遠不止兩三千元。有的學校為了盡快“了卻”此事，甚至要花十幾萬元。
8.《楚天都市報》2002年3月2日《學生公寓未能如期完工新江漢大學難“喬遷”》、《湖北日報》2002年5月31日《1．5萬名師生興高采烈搬新家新江大開始全面搬遷》。
9.華中科技大學成立了“政策法規處”，其主要職能為：圍繞學校重點工作和校領導指示，開展調查研究，及時為校領導科學決策提出建議和依據 ；研究符合國際化研究型大學要求的辦學模式及其運行機制 ；承擔學校改革與發展綜合性政策研究和決策咨詢任務 ；在學校領導下，與校內有關部處合作，修改完善有關政策、規章制度，協調、指導產業、后勤部處有關政策、規章工作 ；參與制定學校中長期發展規劃 ；受學校委托，聘請法律顧問，協助學校法律顧問處理有關法律事務等。（源自華中科技大學政策法規處網站：http://opr.hust.edu.cn/duty/。）
10.2002年7月31日最高法院終審判決：山東省宏業房地產開發公司與山東大學土地補償合同糾紛上訴案中，山東大學在移交的土地上存在瑕疵，在土地移交、《國有土地使用證》及《建設用地規劃許可證》的辦理上沒有嚴格按照合同履行，存在違約行為以及存在不適當履行合同的問題，屬違約行為，應承

擔違約責任。本案中，光案件受理費一項：山東大學一審負擔97266元，二審案件受理費山東大學負擔168848元。
11.摘錄自華中科技大學政策法規處《2003年工作總結》（源自http://opr.hust.edu.cn/news/display.asp?id=97）
12.根據國家教育部對11所高校知識產權保護狀況進行調研的結果, 目前在我國有相當一部分普通高校知識產權保護工作還處在一種初級階段（源自http://202.118.224.41/xj.files/yewu/3.htm）
13.新華網貴州頻道10月22報道：《貴州高校知識產權保護工作亟待加強》

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