論我國反傾銷司法審查制度

論我國反傾銷司法審查制度

　一  反傾銷司法審查在我國缺乏具體法律規范
　　自從1997年12月10日我國對外貿易經濟合作部決定對來自美國、加拿大、韓國的新聞紙正式立案進行反傾銷調查以來，我國有關主管當局就不斷收到關于反傾銷案件司法審查問題的質詢。傾銷是指進口產品的出口價格低于其正常價格，當傾銷給進口國的國內產業造成損害時，進口國可以決定對該進口產品征收反傾銷稅，以達到保護本國工業及國內市場的目的。反傾銷措施是世界貿易組織允許各國采用的保護本……
　　在1997年5月的世界貿易組織第二次中國工作組會議上，中國政府承諾：中國各級政府的行政裁決將允許司法審查。我國現行的反傾銷法規《反傾銷和反補貼條例》沒有對司法審查問題作出明確規定，但這并不意味著我國沒有司法審查程序，實際上依據我國行政訴訟法的規定，由于行政機關就反傾銷案件做出的行政決定涉及當事人的財產權，所以當事人有權提起相應的行政訴訟；而且行政訴訟案件的審理由人民法院進行，符合1994年反傾銷法典關于進行司法審查的機構要獨立于進行反傾銷調查機構的規定。不過當事人對哪些具體的反傾銷行政決定可以提起行政訴訟，哪些人可以提起訴訟，具體由哪個法院受理此類案件還是有必要成立專門的法院予以受理，則是法律沒有明確規定同時也是各方存在爭議的問題。
　　二  世貿組織及歐美對反傾銷司法審查的規范
　　世貿組織1994年反傾銷法典第13條規定：為了能夠迅速對最終裁決和本協議第11條規定的有關行政復議決定的行政行為進行審查，每個在國內立法中規定了反傾銷措施的成員國，都應當設有司法的、仲裁的或行政的機構或者程序。該機構或者程序應當獨立于對有爭議的裁決或者復議負責的主管機構。這一司法審查的規定對保障當事人的利益，特別是被征收反傾銷稅當事人的利益是有利的，是國際反傾銷立法上的一次有意義的突破。同時該規定也是強制性的，隨著關貿總協定為世界貿易組織所取代，世界貿易組織成員國均必須在其反傾銷立法中貫徹該條規定的內容。
　　相形于反傾銷法典的原則規定，美國的相關法規更加具體。現在各國負責反傾銷調查及決定反傾銷稅征收的一般都是行政機關，只不過有的實行雙軌制，有的則實行單軌制。美國選擇的是前者，主管反傾銷事務的行政機構分別是商務部（確定傾銷是否發生）和國際貿易委員會（確定損害的存在）。美國認為反傾銷裁決本質上是一種行政裁決，屬于行政行為而非司法行為，按照美國有關法律規定，行政行為原則上都應受司法審查，以防止行政機關濫用行政權力。在1974年美國《貿易法》修訂前，只有美國進口商對于財政部（當時由財政部認定傾銷）裁定認為傾銷的案件，有權請求海關法院（美國國際貿易法院的前身）審查，至于財政部裁定駁回的傾銷案件，不得請求司法審查。經過1974年法律修改后，美國國內制造商和批發商在接到財政部否定的裁定通知后30天內，也有權向法院提起訴訟。1979年頒布的《貿易協定法》特立司法審查專篇，于第1001條修正關稅法第五篇，增訂第516A條，反傾銷案件的司法審查自此實行新程序規定，更加正規化。
　　司法審查的機關。根據美國的反傾銷法，國際貿易法院(Court  of  International  Trade)（注：國際貿易法院的前身是海關法院，據美國1980年海關法易為現名。它由9名法官組成，法官由總統經參議院建議和同意后任命，首席法官由總統委任。一般案件由首席法官委派獨任法官審理，重大案件由3名法官組成合議庭審理。國際貿易法院設于紐約市，按規定可以在美國任何法院或全國任何聯邦法院開庭審判，不過一般是在美國一個主要口岸進行。國際貿易法院實行陪審團審理，其擁有地區法院所享有的普通法和衡平法上的一切權力，包括賠償損害令和禁止侵害令。其管轄權包括進口業務產生的一切民事訴訟以及由美國政府提起的各種民事訴訟。——摘自龔柏華編著《美中經貿法律糾紛案例評析》，中國政法大學出版社1996年5月第1版，第107頁。）對反傾銷案件享有專屬管轄權。如果當事人不服國際貿易法院的判決，還可向聯邦巡回法院（其前身為美國海關與專利上訴法院）上訴，甚至可通過調卷令由美國最高法院審理。（注：參考Yi  Dong,Huijun  Xu  and  Fang  Liu著《Anti-dumping  and  the  WTo:Implications  for  China》第25、26頁，載于《JOURNAL  OF  WORLD  TRADE》NO.1,98.）涉及加拿大產品的裁決可以提交美加自由貿易協定中的專家組審查。
　　司法審查的內容。可以接受司法審查的反傾銷決定分為兩類，每類各有不同的審查標準。依美國關稅法第516A(a)(1)條，下述中間決定受司法審查：
　　（一）商務部不開始進行調查的決定。
　　（二）商務部認為案件特別復雜的決定。
　　（三）商務部或國際貿易委員會依關稅法第751(b)條規定，拒絕審查有關停止調查的協議，或拒絕審查依情事變更所作的決定的，這些駁回的決定。
　　（四）國際貿易委員會初步否定損害決定。
　　（五）商務部初步否定傾銷決定。
　　以上案件的審查標準，是由法院判斷行政機關的決定是否武斷、反覆無常、濫用裁量權、或違法，如果答案是肯定的，則廢棄原決定，發回有關機關重新決定，如果答案是否定的，則駁回原告之訴。
　　至于第二類決定，依關稅法第516條A(a)(2)條，包括下列幾項：
　　（一）商務部或國際貿易委員會的最后肯定裁決。
　　（二）商務部或國際貿易委員會的最后否定裁決。
　　（三）依第751條所為的行政審查決定，但上述第一類中的第（三）小項不在此限。
　　（四）商務部根據出口商所作的協議而停止調查的決定。
　　（五）國際貿易委員會關于協議是否已完全消除損害性的決定。
　　以上決定的審查標準是，該決定是否沒有足夠證據支持，或有違法情形。國際貿易法院對案件的司法審查只審查法律依據，不對事實進行重新調查。（注：參考黃慶源著《美國貿易法——如何因應美國貿易保護主義》，1981年1月初版，第91～96頁。）
　　司法審查的提起人。凡不滿反傾銷裁決的任何利害關系人均可起訴，對主管當局的裁決提起司法審查。所謂利害關系人主要包括：
　　1.外國制造商、生產者、出口商、美國進口商或工商業同業公會，其中大部分會員是被調查產品的進口商；
　　2.生產或制造該產品所在國家的政府；
　　3.美國同類產品的制造商、生產者或批發商；
　　4.合法成立的工會或工人團體，其在產銷同類產品的美國產業中具有代表性；

　　5.工商業同業公會而其多數會員是同類產品的制造商、生產者或批發商。
　　一般來說，凡具有上述合法資格的當事人都可以加入他人提起的訴訟，提起訴訟的當事人，應通知所有的利害關系人。
　　司法審查的過程。當事人如果對上述裁決提起訴訟，必須在該項裁決在聯邦公報上發布后30天內提出。在訴訟過程中，利害關系人可以向法院申請發布禁令，禁止進口產品通關。法院在決定是否發布禁令時，主要考慮如下因素：
　　1.原告可能勝訴；
　　2.如果不發布禁令，原告人將受到無法彌補的損害；
　　3.發布禁令符合公共政策的要求；
　　4.發布禁令利大于弊，即不禁止通關所造成的損害將大于禁止所造成的損害。
　　如果法院經過司法審查判決原告勝訴，案件將發回商務部和國際貿易委員會重新調查并作出新的裁決。國際貿易法院在其判決10天內在聯邦公報上公布。（注：參考王承斌主編《西方國家反傾銷法與實務》，中國對外經濟貿易出版社，1996年2月第1版。）
　　美國國際貿易法院的司法審查程序常常要用好幾年的時間，國際貿易法院審查一個案件往往就需要20個月，半數案件經審查后退回商務部或委員會重審，這也需要6、7個月的時間。商務部和委員會認為，法院的司法審查并不會很大地改變他們的結論。
　　歐盟的司法審查。（注：這部分參考了Dr.J.F.Beseler  and  A.N.Williams  《Anti-dumping  andAnti-subsidy  Law:The  European  Communities》第241-258頁，1986年SWEET§MAXWELL  LTD.出版。）歐盟最新的反傾銷規則是1994年12月頒布的《歐共體理事會關于抵制非歐洲共同體成員國傾銷進口的規則》，不過該規則沒有專門規定司法審查的條款，司法審查的法律依據在于歐共體條約的有關條文。根據歐共體條約第177條規定，歐洲法院有權對共同體機構的法律的有效性和解釋進行初步裁定。任何成員國的法院或仲裁庭審理案件時，如果當事人對共同體機構的法律的有效性或解釋有爭議，該法院或仲裁庭可以或必須請求歐洲法院給出一個裁定。因此如果成員國當局采取的單獨措施在本國法院受到指控，如反傾銷稅或反補貼稅的征收，本國法院應當請求歐洲法院就該法令的有效性或解釋作出初步裁定。根據歐共體煤鋼聯營條約第41條的規定，當一個在成員國法院等待裁決的爭議涉及歐共體委員會法律的有效性時，歐洲法院有權對此作出初步裁定，而且這是一種專屬管轄權。根據歐共體條約第173條第1款的規定，歐洲法院必須審查理事會或委員會的法令的合法性，因此，法院對其缺乏相應的權利能力、侵犯基本程序、違背條約或下一級的立法以及濫用權力的行為有管轄權。該條第2款規定，如果爭議中的法律是針對某個自然人或法人而做出的決定，或者決定雖然以規定的形式出現，或針對其他人做出，但是與他們直接有關，那么該自然人或法人可以向法院起訴。
　　司法審查的機關。歐洲法院是歐盟的司法審查機關，它由13名法官組成，受理成員國或個人對歐盟行政機關如歐盟委員會或理事會的訴訟。與美國不同，歐盟的反傾銷機構設置采用單軌制，即傾銷和損害的確定均由歐盟委員會負責。當事人對以上機關作出的反傾銷裁決不服的，可向歐盟法院起訴。
　　司法審查的內容。根據歐洲法院的判例，歐共體條約第173條所規定的訴訟只能針對有約束力的、通過明顯改變當事人法律地位的方式能夠影響當事人利益的措施而提起。歐盟反傾銷法的執行機關是歐盟委員會，因此法院不受理就歐盟委員會發動反傾銷的決定而提起的訴訟；法院受理以下起訴：就歐盟委員會拒絕發動調查程序的決定當事人提起的訴訟，就委員會不采取保護措施而終止反傾銷程序的決定當事人提起的訴訟，就臨時或固定反傾銷稅的征收決定當事人提起的訴訟，就價格承擔和行政復審當事人提起的訴訟。
　　司法審查的提起人資格。外國生產商或出口商、歐盟反傾銷調查申請人都有權要求司法審查。他們可以是自然人也可以是法人，而且不必是歐盟成員國的國民，也不必在歐盟有永久居住地或經常居住地。歐盟一般認為進口商與反傾銷無太大利害關系，進口商可以把反傾銷稅轉移到進口商品價格上，不屬于有權起訴的利害關系人，但與出口商有直接相關的利益聯系的歐盟進口商也可直接向法院起訴。
　　至1999為止，我國已有4起案件提交歐洲法院審查。1988年漆刷案和1989年金屬鈣案均以法院判決行政機構反傾銷措施無效告終。
　　三  我國反傾銷司法審查的完善
　　按照我國《行政訴訟法》第2條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。該法第11條第1款前7項列舉了人民法院可以受理的行政訴訟，第8款規定“凡屬涉及公民、法人和其他組織人身權、財產權的具體行政行為都在受案范圍之列”。由于我國進行反傾銷調查的是國家行政機關，調查過程中的各種裁決及最終反傾銷稅的征收決定都屬于具體行政行為，并且反傾銷稅的征收決定涉及公民或法人的財產權，因此，反傾銷調查中的行政裁決及反傾銷稅的征收決定在我國應當被允許提起行政訴訟是有現行法律依據的。不過由于我國《反傾銷和反補貼條例》對司法審查問題作了回避，行政訴訟法又不足以明確具體地解答反傾銷調查和裁決過程中涉及的司法審查，即行政訴訟問題，所以目前最切實可行的辦法是由最高人民法院對此做出司法解釋。司法解釋中應當明確以下內容，首先，行政訴訟的受案范圍，即行政機關的哪些裁定當事人可以向法院起訴。我國現行反傾銷調查機構的設置實行雙軌制，對外貿易經濟合作部（簡稱外經貿部）接到國內同類產品生產者的反傾銷調查申請后，經與國家經濟貿易委員會（簡稱國家經貿委）商議后決定是否立案調查，特殊情況下，上述機構也可自行立案調查。外經貿部和海關總署負責調查傾銷幅度，國家經貿委同國務院有關部門負責調查損害和損害程度，至于反傾銷稅的征收，則由國務院關稅稅則委員會（簡稱稅則委）根據外經貿部的建議作出決定。因此，參考美國和歐盟的相關規定，結合我國行政法和行政訴訟法的具體規定，法院的受案范圍至少應當包括以下幾項：外經貿部就反傾銷調查申請作出的不立案調查的決定；外經貿部就傾銷和傾銷幅度作出的最終裁定；國家經貿委就損害和損害程度作出的最終裁定；國務院稅則委做出的反傾銷稅征收決定；國務院稅則委就反傾銷稅征收決定做出的復審決定；有關機關做出的反傾銷的其他具體行政行為。這是因為以上裁決都是行政機關做出的涉及利害關系方財產權的具體行政行為。在反傾銷調查過程中，外經貿部和國家經貿委最早會分別就傾銷幅度和損害程度做出初步裁決，如果初步裁決是肯定性的，調查將繼續直至最終裁決做出。由于初步裁決不影響當事人的財產權利；而且初裁不具有終局性，其結果可能通過終裁加以改變；同時也是為了兼顧效益，所以初裁可以不列入受案范圍。其次，建議明確訴訟主體。有權起訴的當事人應當包括代表國內工業的申訴人，出口產品的外國生產商或出口商，至于本國進口

商，原則上不應享有反傾銷司法審查的訴權，因為征收反傾銷稅的目的在于對反傾銷調查中的涉案產品征收反傾銷稅，而不是僅僅針對特定的某一筆進口產品，某一進口商承擔納稅義務本身有或然性，而且反傾銷調查程序中通常不涉及進口商，況且進口商可以把稅負轉移到商品價格上。不過，對于那些與外國出口商存在緊密業務聯系的國內某類產品的獨家進口商等，則可賦予其對征收反傾銷稅提起訴訟的權利。第三，建議明確行政訴訟的被告。根據我國《行政訴訟法》第25條的規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，做出具體行政行為的行政機關是被告。經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。因此建議規定：當事人對外經貿部不立案調查決定、傾銷和傾銷幅度的最終裁定提起訴訟的，以外經貿部為被告。當事人就損害和損害程度的最終裁定提起訴訟的，以國家經貿委為被告。當事人就國務院稅則委的反傾銷稅征收決定提起訴訟的，以稅則委為被告；按照《反傾銷和反補貼條例》第33條的規定，在征收最終反傾銷稅期間或價格承諾期間，外經貿部經商國家經貿委后，可以自行或者應利害關系人的請求對征收反傾銷稅的決定進行復審，并向稅則委提出對征收反傾銷稅的決定做出修改、取消或者保留的建議，由稅則委做出復審決定。因此，當事人就稅則委的該復審決定提起訴訟的，應仍以稅則委為被告。第四，建議明確案件的管轄。《行政訴訟法》第14條規定：中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）確認發明專利權的案件、海關處理的案件；（二）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件。因此，反傾銷行政案件由被告所在地的中級人民法院管轄，其實就是由北京市中級人民法院管轄。鑒于反傾銷案件確系專業性強的新型案件，所以對于重大、復雜的案件，可以依照《行政訴訟法》第15條的規定，由被告所在地的高級人民法院也就是北京市高級人民法院管轄。有人主張仿效美國設立專門的國際貿易法院負責反傾銷司法審查，認為由中級人民法院管轄，由于反傾銷調查是技術性強、專業化要求高、程序復雜的工作，對其進行司法審查也是一項艱巨的任務，普通法院處理恐有困難；況且地方中院與中央部委地位上、權威上的實際反差，在當前的司法體制下，也難免影響國內外當事人對反傾銷司法審查的獨立性、公正性及準確性的信心。（注：繆劍文，鮑建強，《建立我國反傾銷司法審查制度》，《國際貿易》1997年第10期。）由于我國法院的設置源于法院組織法，新設專門法院必須首先修改法院組織法，目前看來尚不太可能，因此考慮設置專門法院缺乏現實法律依據；其次，我國剛剛采用反傾銷措施不久，決定征收反傾銷稅的進口產品很少，相應地目前反傾銷司法審查案件不會太多，所以似沒有設立專門法院的必要。隨著司法改革的進行和我國國際貿易類案件的增多，不排除以后在現有法院設立專門的國際貿易法庭，甚至另設專門的國際貿易法院的可能。最后，建議明確當事人對上述具體行政行為不服的，應當在不立案調查決定作出之日起，其他裁定或者決定公告之日起15日內，向人民法院起訴。
　　反傾銷司法審查問題作為我國現行反傾銷法律制度的主要漏洞，需要盡快地得到彌補，以便我國能夠有效保護國內工業和國內市場，推動經濟發展，又能符合世貿組織的要求，促使我國早日溶入世界經濟的潮流。

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