我國職工參與管理之立法缺漏及其完善
「內容提要」職工參與管理是現代社會化大生產的必然產物，具有深刻的社會和理論基礎。我國的相關法律規范缺漏或不盡合理之處頗多，在現實中已產生很多問題。故借鑒他國立法經驗，修改完善我國的相關法律規范，實屬必要。
「關鍵詞」立法，企業管理，職工參與管理
如何調動并充分發揮廣大職工的積極性，使他們真正以主人翁的姿態與企業共度時艱，是當前不容回避的重大問題。這一問題的解決，最直接有效的方法是以法律制度的形式，鼓勵并保障職工積極參與企業的經營與管理。本文擬在考察其他國家先進經驗的基礎上，對完善我國的相關法律制度提出建議。
一、職工參與管理的理論基礎及國外的相關實踐
現代企業理論認為，企業并非只是股東的企業，而是一種人力資本和非人力資本所組成的特殊契約。人力資本（包括企業內部成員所擁有的勞動力、管理及經營才能等）與土地、技術、實物、資金等在特定的條件下進行競爭、合作、重組，從而形成了各種各樣的組織形式。在管理學理論方面，原來泰勒以“物”為中心的管理發展到行為科學以“人”為中心的管理。勞動被認為不僅是謀生手段，而且是人們自我實現、自我成就的手段，這就要求企業要創造條件使職工對企業產生認同感、歸屬感，進而形成“團隊精神”，使員工與企業休戚與共。在這場“職工主人化”變革中，最直接顯著的方式便是職工參與管理。
讓職工參與公司治理已成為當代西方國家公司治理結構改革的一個潮流。瑞典勞動者以工會基金的形式集體參與公司利潤和分配，法國建立了工人自治委員會，以利潤換取企業股票使職工參與管理，聯邦德國依斯塔公司以“沉默參與”方式，建立了“職工基金制”，規定凡在該企業工作兩年以上的職工可以成為基金制會員。公司每年從純利潤中提取30%作為職工基金，每個職工根據自己的工種，以記分制為基礎，在基金中獲得一個“股份”。在美國，國際競爭的強大壓力使得許多企業紛紛推行職工股權計劃（ESOP）。該計劃的倡導者認為，只有讓職工成為企業所有者，才能協調勞資關系，消除企業內部糾紛，提高勞動生產率。ESPO從根本上打破了物力資本一元壟斷的局面，使勞動者擺脫了對物力資本的依附，給勞動者提供了一條靠自己勞動、技術、知識分享利潤和參與經營管理的渠道，是企業管理的一次質的飛躍。除了從產權入手，鼓勵職工參與企業管理外，美國“現在在各企業所推行的‘管理民主化’措施極為盛行，名目繁多，其主要形式大致為：職工建議制度、生產委員會、初級董事會制度、生產線小組責任體制、自我管理制度和目標管理制度等”，“一些公司還利用職工協調會議、勞資協調會議等形式讓職工參與企業管理”。（注：王錦瑭。美國現代大企業與美國社會［M］。武漢：武漢大學出版社，1995.168、170.）企業民主管理的理念對公司立法產生了直接影響。美國賓夕法尼亞州首開公司法變革之先河，于1989年修正其公司法，要求公司經營者不僅僅對股東（share-holders）負責，也要對公司所有的“利益相關者”（stakeholders，職工即為其一）負責。
此外，在德國，“勞動與資本共決制”更是舉世聞名。該制度肇始于二戰以后德國實行的共同經營制度。受其影響，奧地利、盧森堡及一些北歐國家也實行此種共同決定制。
職工參與管理或者說企業管理的民主化浪潮是世界性的，其實際效果亦顯而易見：第一，職工與企業形成了利益與共、休戚相關的共同體，職工主動性、積極性、創造性的發揮有了動力保證。如美國聯合航空公司在持續多年虧損以后，職工用未來工資的15%為代價，換取了公司55%的股權，并在董事會的12個席位中取得了3個席位，著手參與企業管理，使得聯航一年即扭虧為盈。第二、職工對企業的長期發展給予了更多的關注，而不再盲目追求企業短期利潤和紅利，企業資產配置更趨優化、合理，這對于企業尤為重要。第三，職工參與管理，有助于消除職工與企業管理者信息不對稱的狀態，最終有利于企業長期發展。總之，職工參與管理對世界各國的公司立法和其他相關立法都產生了深遠的影響，已逐漸成為各國公司法的一個重要組成部分。
二、我國職工參與制度的立法缺失及其弊病
在我國，社會主義經濟制度消除了資本和勞動對抗的物質基礎和社會基礎，確立了勞動者的主人翁地位。勞動者既是生產資料的主人，同時又是自己勞動力的主人，理應能夠參與生產過程的管理和勞動成果的分配。這一思想在計劃經濟時期公有制企業立法中得到了較好的體現。《全民所有制工業企業法》第51條規定：“職工（代表）大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理的權力機構”。另據《企業法》第52條規定，職工（代表）大會行使下列職權：1.企業重大經營決策權；2.企業重要規章制度審查同意或者否決權；3.重大生活福利事項審議決策權；4.評議、監督企業行政領導干部權；5.選舉廠長權，職工（代表）大會有權根據政府主管部門的決定選舉廠長，報政府主管部門批準。《城鎮集體企業條例》第28條甚至賦予了職工（代表）大會更多的權力，包括按規定選舉、罷免或者聘用、解聘廠長（經理）、副廠長（副經理），而無須報批。這一立法的根本指導思想在于，全民財產屬于國家統一所有，集體財產屬于該集體統一所有，故而在一定程度上，公有制企業的職工可以認為是財產的所有者（當然，這里的“所有”程度存在差別），在法律上就要設有體現他們作為“主人翁”、參與企業管理的規范。
我國傳統立法如此，在作為現代企業制度建立依據的《公司法》中，職工參與管理的精神也得到了一定的貫徹。《公司法》第16條規定：“公司職工依法組織工會，開展工會活動，維護職工的合法權益。公司應當為本公司工會提供必要的活動條件。國有獨資公司和兩個以上的國有企業或者其他兩個以上的國有投資主體投資設立的有限責任公司，依照憲法和有關法律的規定，通過職工（代表）大會和其他形式，實行民主管理。”第52條第2款規定：“監事會由股東代表和適當比例的公司職工代表組成，具體比例由公司章程規定。監事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。”第68條規定：“國有獨資公司董事會成員中應當有公司職工代表，董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。”第55條、56條、121條、122條規定，公司研究決定有關職工工資、福利、安全生產以及勞動保險等涉及職工切身利益的問題應當事先聽取公司工會或職工的意見；公司決定生產經營的重大問題、制定重要的規章制度應當聽取公司工會和職工的意見和建議。
從上述法律規定及我國的實際情況看，我國職工主要是通過以下四種方式參與企業的民主管理：一是通過自己的本職工作參與企業日常的管理活動，如提出合理化建議、技術革新等；二是通過職工（代表）大會這一基礎形式參與企業管理；三是通過選派代表參與到企業的決策機構（董事會）和監督機構（監事會），分享企業的生產經營管理權和監督權；四是通過職工自己持有股份，以股東的身份參與管理，在股份合作制企業中，職工全員持股或者近乎全員持股，職工兼具股東身份，參與管理當無問題；而在一般的企業當中，持股職工也
可以通過職工持股會的形式表達自己的意見，故這種方式因職工的股東性質，可理解為職工參與管理的異化方式，在本文中暫不作討論。
盡管從形式上看，我國職工參與管理的方式不在少數，但如對其加以深入分析，不難發現有些規范極不科學，有些則互相沖突，在適用上無法銜接，主要存在以下四個方面的問題：
（一）關于職工（代表）大會的設置范圍問題
傳統企業立法中，職工（代表）大會的法律規定僅存在于公有制企業，而大量的三資企業和私營企業不僅沒有關于職代會的規定，甚至連職工的民主管理也很少提及。另外，《公司法》規定，國有獨資和兩個以上的國有企業或者其他兩個以上的國有投資主體投資設立的有限責任公司要依法建立職工（代表）大會，而對其他類型的公司卻未作相應規定，這體現了相當明顯的立法“路徑依賴”痕跡。從上述規定可知，我國關于職代會的立法思路是：職工（代表）大會作為上層建筑的一個組成部分，其經濟基礎方面的依據是生產資料公有制，而勞動者是公有制企業的主人，卻不是私營企業、三資企業的所有者，當然就不是企業的主人，因而在非公有制企業也就不能設置職工（代表）大會。
其實，從職工參與企業管理的發源地西方發達國家看，職工參與企業管理的根本原因是現代社會化大生產。在社會化大生產條件下，影響企業發展的外部因素錯綜復雜，市場瞬息萬變，在企業內部則分工細密、協作復雜，這就需要民主管理、群策群力，提高企業的決策水平，它在理論上反映為“企業契約論”和“人本主義管理論”的興起（如上文所述）。故而現代企業科學的組織結構的本質是企業產權在企業投資者、經營管理者、職工之間實現分離、制約和統一，換言之，企業并不只是股東的企業，股東權力也只是企業權力的一個方面，職工在企業中的地位使他們有條件成為最有力的監控者和企業利益的維護者。由此可知，職工參與企業管理是社會化大生產的必然產物，與生產資料所有制并無必然聯系。在西方，職工（代表）大會的設立與否及其規模大小，是依公司職工人數而定，而不是依公司類型而定。 （二）關于職工董事問題
董事會負責公司的經營決策，是公司治理結構的中樞。因而，職工代表參與公司董事會，從而參與公司的經營決策，是一種層次較高的參與，又可稱為經營參與。我國《公司法》第45條規定，兩個以上的國有企業或其他兩個以上的國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有公司職工代表，董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。第68條規定，國有獨資公司設立董事會，其成員為3人至9人，董事會成員中應當有公司職工代表，由公司職工民主選舉產生。對此，有學者認為，“上述規定的依據是，國家財產屬全體勞動者所有，選派代表參加公司董事會體現了企業職工在公司管理中的地位和作用。”（注：石少俠。國有股權問題研究[M].吉林：吉林大學出版社，1998.249.）對此，筆者暫且不存疑義，但問題在于，我國的股份有限公司大多由國有企業改造而來，國有股、法人股占絕對優勢，既然由兩個以上的國有企業和國有投資主體投資設立的有限責任公司和國有獨資公司中要求有職工董事，那么在國家控股的股份有限公司中為什么不應設立職工董事？
其實，上述立法思想還是以所有制分門別類立法觀念的因襲，與設置職工（代表）大會立法理念并無二致。反觀外國，目前，大陸法系國家大多建立了勞工代表參與董事會決策的制度。德國法律規定，在超過500名職工的企業中，1/3董事必須是職工代表，由全廠職工直接選舉產生；在超過1000名職工的企業中，董事會一般有11位董事，除1名中立的董事外，5名董事即一半是職工代表；荷蘭則建立了“工人委員會”，要求董事會的某些重要決定必須通過委員會批準；法國規定，雇員超過50人的公司，董事會必須有工人觀察員參加。
（三）關于職工監事問題
職工通過監事會參與公司運營的監督，這種方式又稱為“監督參與”。在這方面，我國的相應法律規范存在以下問題：第一，我國《公司法》第52條、第124條均規定，股份有限公司和規模較大的有限責任公司，設立監事會，其成員不得少于3人，監事會由股東代表和適當比例的公司職工代表組成，具體比例由公司章程規定，監事會中的職工代表由公司職工民主選舉產生。可見，《公司法》對于監事會職工代表的比例缺乏強制性的量化規定，而是讓諸于公司章程確定，而章程乃由股東制定，股東自然傾向于在監事會中多占席位，故而，“這種缺乏剛性的規定，在實踐中往往因各種原因被大打折扣”（注：盧昌崇。公司治理機構與新老三會關系論［J］。經濟研究，1994，（11）：24.），有的職工監事甚至成了一種擺設，無法保證其最低限度的監督參與。在這方面，德國的成功經驗頗值借鑒。德國職工參與公司監事會有兩種形式：一種是“同等代表制”，即在公司監事會中股東代表和職工代表各占一半，雙方地位完全平等，勢均力敵；另一種是“三分之一代表制”，即在公司監事會中，至少有三分之一的監事會成員應由職工代表擔任。這種對公司監事會中職工代表的比例進行強制性規定的作法，保證了德國企業職工參與監督效果的實現。第二，《公司法》第52條第3款規定：“有限責任公司，股東人數較少和規模較小的，可以設一至二名監事”，而未明確規定在此情況下，監事由股東還是由職工出任，在事實上股東監事往往排擠了職工監事，職工的監督權無法保障。第三，由于職工與公司之間在事實上存在雇傭關系，相對于公司的董事、經理，職工無論在心理上還是在手段上，都處于劣勢，在《公司法》沒有對職工監事行使監察權可能受到的利益侵害給予任何救濟和保障的情況下，期望職工監事恪盡職守、切實監督實屬過于嚴苛，在事實上幾無可能。
（四）關于責任追究措施問題
《公司法》第55條、56條、121條、122條規定，公司研究決定有關職工工資、福利、安全生產以及勞動保護、勞動保險等涉及職工切身利益的問題，應當事先聽取公司工會和職工的意見，并邀請工會或者職工代表列席有關會議；公司研究決定生產經營的重大問題，制定重要的規章制度時，應當聽取公司工會和職工的意見和建議。第16條規定，公司應當為本公司工會提供必要的活動條件。但在第十章“法律責任”中，并未就公司違反這些規定，給職工利益造成損害時，應當追究的責任作出明確規定。“無救濟，則無權利”，沒有責任保障的權利是無法確保實現的，從實踐來看，確實如此。在國有企業股份制改造過程中，職工參與民主管理出現了日益削弱的趨勢，職代會和工會被虛化，勞動者的積極性日益滑坡、對企業經營者的監督日漸乏力，這也正是國有企業缺乏活力、“內部人控制”問題日趨嚴重的癥結之一。
三、建立和完善我國職工參與制度的立法建議
在當代，企業面臨的外部環境日益復雜，企業的生存和發展日益依賴于職工的素質和主動參與意識。而職工主人翁意識的培育，不在于空談家的外部灌輸，而決定于企業內部職工參與制度的建立和完善。根據上述分析，筆者建議在以下四個方面完善相關法律制度：
（一）在職工（代表）大會方面 首先，統一立法，確認職工（代表）大會
是企業職工參與企業管理的基本形式，其性質是職工參與企業管理的合議機構，也是職工的最高權力機構。其次，拋棄依所有制類型設置職工（代表）大會的做法，通過立法強制性地規定，無論何種類型的企業，只要職工人數達到一定規模，就必須設置職工（代表）大會。第三，明確規定職工（代表）大會的下列職權：（1）對職工董事、職工監事的選舉和罷免權；（2）對有關職工工資、福利、安全生產以及勞動保險等涉及職工切身利益的事項的審議和通過權；（3）對制訂重大生產經營決策和重要規章制度的咨詢建議權；（4）民主評議、推薦公司、企業高級管理人員的權利。第四，理順職工（代表）大會與工會的關系。我國工會是代表工人階級利益的群眾組織，為維護我國工人階級的國家主人翁地位，應當把全體職工都團結到工會中來。故可以通過立法規定，任何類型的企業職工都應是工會會員。這樣，在企業內部才能真正實現職工（代表）大會和工會會員（代表）大會合二為一。前者作為工會內部非常設的最高權力機構，而工會委員會則作為常設機構，執行職代會會議，并對其負責（注：鄭顯華。對職工（代表）大會的法律思考［J］。現代法學，1997，（2）：67.）。
（二）在職工董事方面 首先，擴大職工董事的設置范圍。規定凡國有股權達到一定比例的（應以控股為宜）的股份有限公司，都應在董事會中有職工代表。進而言之，為順應國際上的公司治理潮流，在條件成熟時，法律甚至可以規定，各類公司中都必須設有職工董事，根據我國實際情況，有限責任公司和國有獨資公司的職工董事比例在1/3左右為宜，股份公司的職工董事比例則可定在1/4.這樣既可留出足夠的職位給那些精通經營管理的專業人士，又可使公司的經營決策有著來自生產第一線的可靠的信息基礎。其次，由公司章程事先規定職工董事任職資格，最后由職工（代表）大會選舉產生，并由其罷免。這樣可最大限度地避免職工董事與其他經營董事互相勾結，損害職工利益。
（三）在職工監事方面 首先，規定職工監事的任職資格和選任方式，可參照關于職工董事的相關規定；其次，法律明文規定職工監事的比例，而不能由各公司章程自行規定。在經營規模較大的公司中，工人監事應占1/3，在股東人數較少和規模較小而不設監事會的有限責任公司中，也應保證至少有一名職工監事。因為職工相對于社會散股股東，信息更加周全，監督亦更為直接。至于其經濟、財務知識上的欠缺，可通過監事會委托會計師事務所以審計等方式加以彌補。最后，職工監事與股東監事在權限上應有所區別。《公司法》第121條規定：“公司研究決定有關職工工資、福利、安全生產以及勞動保護、勞動保險等涉及職工切身利益的問題，應當事先聽取公司工會和職工的意見，并邀請工會或者職工代表列席有關會議。”職工監事應側重于對董事、經理執行該規定的情況進行監督，當然也可行使其他法定職權。
（四）在職工參與企業管理權益受侵害的救濟方面 如上所述，對有關職工工資、福利、安全生產以及勞動保險等涉及職工切身利益的事項，職工（代表）大會有審議和通過權，而對重大生產經營決策和重要規章制度的制訂，職工有咨詢建議權。當公司董事、經理等經營管理人員，利用其職權侵犯職工權益時，如對于須經職工（代表）大會通過的事項未經通過即予實施，或者對于應當讓職工知悉的事情故意隱瞞，致使職工無法表達意見而給其權益造成損害的，有關責任人員必須承擔賠償損失的民事責任。另外，為保證職工監事依法行使監督權，應規定職工監事在行使職權時，公司任何人均不得予以干涉，否則，應對相應的損害承擔賠償責任。最后，為保證公司工會活動的順利開展，還可規定，公司如能提供卻拒不提供工會必要的活動條件，應追究公司領導人員的行政責任。
總之，我國在對企業進行公司化改造、建立現代企業制度的過程中，必須修改和完善相應的法律規范，將適應我國國情的職工參與管理制度以法律的形式固定下來。只有這樣，職工的主動性、積極性才能得以持久而有效地發揮，職工的主人翁地位才能得以切實體現。
華東政法學院·羅培新
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