漢中市土地流轉與適度規模經營情況的調查研究

關于漢中市土地流轉與適度規模經營情況的調查研究

　　關于漢中市土地流轉與適度規模經營情況的調查研究（1）

　　——以漢中市下轄舒家營村、邢家壩村、黃營村為例

　　【摘要】：農地家庭承包經營曾經極大地促進了我國農業生產力的提高。但隨著經濟社會的不斷發展，其規模小、生產效率低、抵御市場風險能力弱等缺陷卻愈發暴露出來，因此，土地規模經營的優勢及其必要性也更加明顯。通過對漢中下轄三個自然村的調研，本文明確提出了農村土地適度規模經營是提高耕地資源利用率、大力發展現代農業的重要途徑，也是現階段農村經濟發展的必然趨勢。

　　關鍵詞：流轉、規模經營、適度、漢中

　　一家一戶分散經營的小規模經營模式使農業發展步入困境，農民增收乏力，城鄉差距日益擴大。特別值得指出的是，隨著加入后過渡期的結束、近幾年糧價的高漲，目前分散的小規模生產經營模式不僅不利于我國農產品國際競爭力提高、農民增收和農村剩余勞動力的轉移，而且也使得我國的糧食安全問題凸顯出來。對于這些諸多的問題，積極推進農地流轉和適度規模經營是一個重要的、也是一個合適的解決途徑。去年，中辦、國辦印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，更是對農地流轉與適度規模經營作出了具體部署。

　　然而，在2007年黨的十七大首次提出要建立農村土地承包經營權流轉市場至今，農村耕地流轉及適度規模經營情況到底發展至何種程度，在地域發展不平衡情況下中部主要糧食產區又發展如何？以漢中市為代表著重調研其下轄三個自然村的情況，發現以下問題。

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　　一、適度規模經營的意義

　　（一）規模化經營是國際農業發展的大趨勢

　　從經濟理論的角度出發，規模化經營是提高生產力的起碼要求。規模過小不僅會導致規模不經濟，降低經濟活動的效率，甚至還會破壞生產力。隨著國際農業競爭的加劇，各國均通過一系列的改革來提高農業的規模化經營水平，世界各國、尤其是歐美等發達國家的農業均在向著土地規模化、生產專業化和集約化的方向發展。過小的土地規模不僅會直接導致生產成本和交易成本的上升，降低了農業的比較利益，而且大大增加了農業風險，不利于農業的可持續發展。

　　（二）適度規模經營是農業國際化和參與國際競爭的必然要求

　　隨著經濟全球化的加快，國際大農業對我國農業的沖擊也越來越明顯。農產品出口增長乏力，而進口增長卻較快，農產品貿易自年開始出現了逆差。小規模經營的高成本劣勢無疑是一個關鍵的因素，它降低了農業的整體國際競爭力。但從實際出發，龐大的農業人口基數和城鎮化的滯后決定了我國的農業生產不可能采取美國和加拿大那種以土地規模求效益的做法，而只能采取適度規模經營。

　　（三）土地的小規模經營制約了我國農業發展和農民增收

　　從實際看，加速我國農業和農村的發展的重要途徑就是將現代農業技術應用于農業生產，農業加速農業結構的調整，加快農村剩余勞動力轉移。但現行的分散的小規模經營模式不僅不利于現代農業技術的應用和農業結構調整，而且不利于農村剩余勞動力轉移。

　　（四）適度規模經營是我國農業發展方式轉變的理性選擇

　　只有加快推進農業發展方式轉變，才能不斷破解農業發展面臨的矛盾和難題，提升農業產業的質量、效益和競爭力，為國民經濟平穩較快發展提供強力支撐。適度規模經營的優點就在于它既考慮了農業生產的內在要求，同時又兼顧了我國農業人口基數龐大的特點。不僅如此實現農地的適度規模經營也是實現農村工業化的必然趨勢。

　　（五）適度規模經營是提高農產品質量安全水平的重要途徑

　　近年來國內外重大農產品質量安全事件頻頻爆發，農產品質量安全狀況仍令人擔憂。雖然從表面上看導致農產品質量安全問題的頻繁發生多表現在產業鏈的某一個環節以及政府監管不到位甚至監管缺失等，但潛藏的深層次原因卻是產業鏈上分散的小規模經營模式以及由此引致的各利益主體的逆向選擇和機會主義行為。適度規模經營則會使得各個利益主體、尤其是生產主體逆向選擇和機會主義成本提高，進而在各利益主體之間建立一種良好的信任機制，降低產業鏈上各利益主體之間的信息不對稱、信息不完全及由此產生的利益對立，將農產品產業鏈上的各個環節和不同環節的各個利益主體鏈接成為一個高效運行的整體。

　　二、農地流轉與適度規模經營的關系

　　農地流轉是推進農業適度規模經營和發展現代農業的重要途徑。現代農業的核心是科學化，特征是商品化，方向是集約化，目標是產業化。發展現代農業，離不開規模經營。但在目前，一家一戶分散的小規模經營不能適應現代農業的發展要求。現有的農地承包戶是每戶耕種幾畝地，且地塊分散，使用機械耕作十分困難，加上農戶經濟實力差、資金少、農民的科技文化素質低，新工藝、新技術、新品種的推廣應用，都遇到很大的困難。

　　可以說，在小農經濟的條件下，發展現代農業幾乎是不可能的。我國面臨的迫切任務是要為現代農業的發展創造適宜的條件。這些條件的其中之一就是盡快使土地資源向種田能手或中國式的家庭農場集中，實行農業適度規模經營。而要實現土地向種田能手集中，其先決條件是要使農民承包地能自由流動。在發展現代農業的過程中，農地流轉是基礎性工作。只有使一部分農民土地通過流轉向另一部分農民集中，農業才會形成集約經營。在一定程度上看，沒有農地流轉，就沒有現代農業。

　　不僅如此，通過農地流轉、實現適度規模經營還具有重要的現實意義。首先，是有利于減少土地拋荒。由于農村勞動力向非農產業轉移，加上種田效益低下不少農村都不同程度地存在耕地拋荒現象。通過實現土地流轉，將連片拋荒地，集中由少數人通過投入資金、技術來開發經營，既可以減少土地拋荒，又可以達到合理利用土地，增加農民收入的目的其次，有利于促進農業產業化、規模化生產。由于過去主要是一家一戶分散經營，生產及產品都形不成規模，市場競爭往往處于劣勢。一些有一技之長的種田能手要求擴大規模經營或經營項目卻缺乏土地，而另一部分從事非農產業的農戶卻無力或不愿耕種土地。實踐證明，通過農地的流轉有利于解決和實現土地、勞力、資金、技術、信息等生產要素的優化配置和組合，有利于發展適度規模經營，促進農業結構的調整和優化，進而提高農業經濟效益和農民增收最后，有利于推動土地使用權進入市場。中央對土地二輪承包提出"明確所有權、穩定承包權、搞活使用權"這實際上就提出了一個耕地使用權轉讓市場的問題。要規范這一市場，就必須建立健全土地流轉機制，使農地流轉在規范有序中進行。

　　三、漢中市及其下轄三村基本情況

　　漢中市位于陜西省秦巴山地西段，是陜、甘、川接壤區經濟交往的紐帶，是陜西西南部中心城市。全市轄十縣一區 278 個鄉（鎮），土地總面積 27246km2.1998 年以來，漢中市緊緊抓住國家加快基礎設施建設的良好機遇，使該市基礎設施狀況有了大的改觀，隨之帶來的是經濟的發展和城市化進程的提高。在本世紀初，漢中市政府出臺了《漢中市城市總體規劃（2001- 2015年）》，漢中市城市化發展速度逐漸上升。非農業人口數量不斷增加，所占比例有所上升。1998 年漢中市總人口 363.96 萬人，其中非農業人口 64.2 萬人，所占比例 17.64%.2004 年非農業人口所占比例是 19.51%,在這幾年中，非農業人口所占比例共提高了 1.87%,逐年增長率為0.31%.

　　同時，本文統計了 1996- 2004 年漢中市常用耕地數量，發現隨著城市化進程的發展，漢中市常用耕地面積逐年減少，九年間漢中市耕地面積從 1996 年的 253.85 千公頃減少到 2004年的 202.80 千公頃，共減少耕地 51.05 千公頃，耕地減少率為20.1%,平均每年減少的耕地面積高達 5.67 千公頃，年均遞減率為 2.2%.尤其是 1998 年到 2002 年減少速度加快，這五年共減少耕地 45.76 千公頃，每年減少耕地 9.15 千公頃，逐年減少率 3.67%.1998 到2004 年這六年共減少耕地 46.6 千公頃，減少率為 18.68%,每年減少耕地 7.77 千公頃，逐年減少 3.11%.

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　　以下為經勘查后自制的三個自然村的平面圖

　　（圖片略）

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　　——以漢中市下轄舒家營村、邢家壩村、黃營村為例

　　四、漢中市農村土地流轉現狀及特點

　　（一）流轉的速度加快，規模迅速擴大

　　由于區域資源分布和經濟社會發展水平不均衡，平川經濟發展快的縣區土地流轉也快，經濟發展相對滯后的山區縣的土地流轉也較慢。目前，漢中市土地流轉方式主要是零星的、小規模的、農戶間的自發流轉形式。而對于土地資源相對較好的漢臺區來說，土地流轉已經逐步演化為有規模、有組織的統一流轉。如宗營花木基地一次性流轉面積達 800 余畝；七里辦事處汪家山等村為建設陜南植物園，一次性流轉 1000余畝等。

　　（二）流轉主要發生在耕作條件較好的地區

　　從土地流轉發生的地域來看，目前主要分布在平川地區交通、水利等農業基礎設施較好的地帶。由于漢中市大力發展烤煙，因此，在土塊面積較大和水資源相對豐沛的丘陵地帶也發生了土地流轉；而在城市規劃區由于土地面積較少，很少發生流轉；沿山丘陵地帶和山區因退耕還林和耕作條件差，也基本上沒有發生土地流轉現象。

　　（三）流轉形式多樣化

　　目前，漢中市農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、出租和其他等多種形式。從組織形式看，農戶之間的自我流轉仍然是農村土地流轉的主要形式。在已經流轉的土地中，農戶間自我流轉的面積占流轉總面積的 80.7%,由鄉村出面反租倒包的面積占流轉面積的 19.3%.從權屬變化的關系來看，主要形式有轉包和租賃兩種方式。其中，轉包面積占流轉面積的58.56%,出租占 20.33%,轉讓占 12.2%,互換占 5.05%.通過股份合作進行流轉發展比較迅速，流轉比例由 0.04%增加到0.77%.

　　（四）參與土地流轉的主體呈多元化

　　目前，除農戶間自發流轉外，專業大戶不斷涌現，占地的規模也不斷擴大。同時，不少工商企業、民企老板和城市下崗職工也到農村發展種養業，參與土地流轉。他們一般通過鄉村組織大面積、長期租賃農戶的承包地，或發展規模化、專業化的種養業，或搞觀光休閑農業。統計表明，漢臺區目前以出租和"反租倒包"形式流轉的土地中，受讓方主要以私企老板、工商企業和專業大戶為主。

　　五。漢中市農村土地流轉中存在的主要問題

　　漢中市農村土地流轉有了長足的發展，但依然存在較多問題。目前主要存在以下問題。

　　（一）農村土地流轉程序不規范，缺乏有效的流轉平臺

　　目前，在漢中市農村土地經營權流轉中，主要是農戶與農戶之間的流轉，農戶雙方只是私下進行流轉，并且以口頭協議為主，大多數的流轉沒有書面轉讓合同或轉讓協議，因此流轉無憑無據。同時，在流轉的過程中更無中介機構的參與，對于極少部分簽訂了的協議，(m.baimashangsha.com)也會出現內容和條款不全、權利和義務不明確的現象，因此，合同也不能按時兌現，對于違約責任也難以追究。

　　（二）基層政府服務缺位

　　目前，漢中市許多基層政府對農村土地流轉的認識還不夠，定位也不準確，因此也影響了農村土地流轉的進程。由于缺乏基層政府的引導和管理，目前農村土地經營權流轉行為也只屬于農民群眾的自發行為，流轉的數量少且速度較慢，并且致使有些土地流轉事項不規范，容易產生矛盾，甚至挫傷了流轉雙方積極性，阻礙了農村土地流轉順利進行。

　　（三）與土地流轉的相關政策措施缺失

　　由于目前有關土地使用權流轉的相關政策措施還不夠完善，并且與其相關的配套措施還處于缺失狀態，致使流轉雙方擔心自己的合法權利得不到保障，因此也只是進行短期的流轉。對于土地流轉的受讓方而言，為提高土地使用率并獲取較高經濟效率，必須通過對所使用的土地增加資金和技術投入來實現，但是土地效益的顯現必須經過較長周期才能實現，因此，受讓方不愿進行短期流轉。這就致使雙方難以形成共識、達成協議。

　　（四）農民思想比較保守

　　目前，漢中市大部分農民的小農經濟意識依然比較強，戀土情結比較重，并且由于農村社會保險和醫療保險發展比較落后，因此他們把承包田視為自己的"保命田",即使在外出打工或進城經商時，他們依然要保留承包田而不去流轉，因而出現了大量土地荒蕪的現象，還有部分農民只滿足于現狀，停留在種好"自家的田",不想擴大經營。供方態度的不積極和需方愿望的不強烈是漢中農村土地流轉進程相對緩慢的主要原因之一。除了以上因素制約著漢中市農村土地流轉的進程，漢中市農村土地面積較少、非農就業不穩定、地理條件較差和流轉信息渠道不暢通等因素也是制約土地流轉的重要因素。

　　六。漢中市農村土地經營的建議和對策

　　（一）加強有關農村土地流轉政策措施的制定工作

　　各級政府要不斷加強農村土地流轉相關政策措施的出臺，各司法部門應將《農村土地承包法》列入今后普法工作的重點，各主管部門要認真學習和宣傳好中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和《農村土地承包法》，以提高全社會對該法的理解和認識。同時，要明確土地流轉流的程序，并由鄉鎮主管部門負責對合同進行審查、監督，實行制度化和規范化管理，徹底消除農民的顧慮和疑慮，使農村土地流轉有法可依，加快流轉進程。

　　（二）政府要提高認識，加強服務意識

　　對于各級政府而言，首先要統一思想、提高認識，把農村工作作為工作的重心，把增加農民收入放在農業和農村工作的首要位置。因此，在農村土地流轉問題上，必須把農民群眾的利益放在第一位，決不能因強調調整結構、搞規模經營而損害了農民的土地承包經營權。正確引導土地流轉是一項復雜的、政策性極強的工作，既要克服操之過急、急于求成的思想，也要消除無所作為、放任自流的觀念。各級有關部門要加強領導，各司其職，確保農村土地流轉工作的健康運行。

　　（三）建立健全流轉機制，規范農村土地流轉

　　各級政府還應該做好以下幾點：一是對鄉鎮和村級主要干部進行培訓，切實提高他們的政策和法律水平，使其能夠認真貫徹執行好國家法律和中央的農村土地承包政策，確保農村土地流轉工作能夠在自愿、有償的原則下有序進行。二是規范流轉程序。統一印制各類承包合同標準文本，在堅持"依法、自愿、有償"原則的基礎上，簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記。凡是涉及大面積流轉或金額較大較復雜的承包合同時，要召開村民大會表決通過，同時培訓農村集體經濟組織內部土地承包合同管理人員，負責土地流轉合同登記，調解和仲裁承包合同糾紛等。鄉鎮政府則主要監督農村土地的合理使用，提供法律、政策服務，依法維護當事人的合法權益。

　　村級組織主要應依法維護農民的土地承包收益和農村集體土地收益、監督農村土地的合理利用，為土地流轉提供信息，做好協調工作。三是規范合同管理。縣區統一編制土地經營權流轉申請書、委托書和流轉合同書。做好合同的登記、簽訂，加強檔案和臺賬管理。四是建立科學合理土地流轉價格體系。最后，要因地制宜，引導農戶采取多種方式進行流轉。應當按照《農村土地承包法》的規定，進一步拓寬工作思路，創新流轉形式和流轉方式，在具體的操作中，要做到因地制宜，因勢利導以加速農村土地流轉的速度。

　　（四）建立農村土地流轉的平臺，推進農村土地流轉

　　一是要成立縣級農村土地流轉領導小組，負責抓好政策研究，并指導農村土地有序流轉。有條件的地方可探索建立縣級"土地儲備庫"或"土地銀行",為農村經濟發展提供充足的土地資源。二是培育適合當地農村經濟發展的土地流轉運作模式。三是抓住漢臺區被省上列為土地流轉試點的這一機遇，大膽試驗，積極創新，為推動漢中市農村土地流轉積累經驗。各縣區在建立農村承包土地流轉檔案和臺賬的同時，要實行大戶登記備案制度。要設立土地流轉風險資金。鄉鎮一級要盡快建立土地流轉仲裁機構，同時還要建立健全土地流轉管理和服務組織。在各級相關管理部門內部設立土地流轉管理機構，并賦予相應的管理職權。鄉鎮設立土地經營權流轉服務中心，村級建立土地經營權流轉托管服務站。

　　（五）加強產業結構的調整

　　首先，要積極發展二、三產業，尤其是要發揮地區優勢，即加強漢中旅游業的發展，以吸納更多的農村勞動力就業。目前漢中市的二、三產業還不發達，因此吸納農村剩余勞動力的能力還十分有限，這就決定了漢中市在短期內不具備土地大規模流轉的條件，因此，我們還必須通過發展小城鎮，大力發展鄉鎮企業和非公有制經濟，通過引導農民外出務工等途徑來減少務農農民的數量，這將會有效的促進農村土地流轉。但是要堅決摒棄那種違背農民意愿，用行政命令方式來推進土地流轉的做法。

　　其次，對人多地少或土地面積不大并且農戶不愿放棄土地的區域，應把產業結構的調整作為工作的重點，通過建立示范點和示范片，以及提供資金、技術、信息和營銷等支持的辦法，引導農戶連片種植，形成規模化生產，也可在村或組的統一組織下成立合作社或股份公司，引導農戶自愿將承包經營權量化為股權來實施"股田制",即由合作社或股份公司對土地實行招標承包或對外租賃，或直接開發，農民按股份分紅利。

　　（六）加強農民的思想教育工作，并推進農村社會保險發展進程

　　各級政府或組織要充分利用各種行之有效的宣傳手段，大力宣傳普及有關土地流轉的相關法律法規，真正作到家喻戶曉。并且要加強農民的思想教育工作，使其認識到農村土地流轉的利益所在，了解農村土地流轉的權利和義務。與此同時，要加強農村社會保險發展進程，使農民感到老有所養、老有所依，解除其對土地流轉的顧慮，從而加快土地流轉的步伐。

　　（七）培養經營主體，帶動土地流轉

　　一是政府應大力培植規模經營大戶和流通大戶。二是發展壯大龍頭企業，認真落實農業產業化的各種優惠政策，大力支持壯大農業龍頭企業，并促進訂單農業的發展，允許農戶以土地使用權入股，促進土地規模流轉。三是大力發展專業合作組織，培養流通經紀人，提高農民組織化程度，促進產業發展，并結合產業結構調整確定發展項目，采取由鄉村集體經濟組織出面，以一定的條件把農戶的土地使用權贖回，再以土地入股經營方式承包給組織內的大戶，或者出租給法人單位從事農業經營，即以"反租倒包"的方式進行流轉，以避免土地撂荒。

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