農村合作醫療調查報告
農村合作醫療調查報告（一）為加快建立農村醫療保障制度，提高農民健康水平，更好地促進城鄉社會經濟統籌協調發展，一年多來，根據中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛生工作的決定》精神，各級政府統一領導部署，有關部門精心組織實施，廣大農村群眾積極參與，我市初步確立了“大病統籌、醫療救助和農村社區衛生服務”三位一體的新型農村合作醫療（以下簡稱新農醫）體系。為切實鞏固這一制度，進一步探索和建立健康持續發展的長效機制，對我市新農醫的運行情況進行了專題調研。通過調研，總結概括制度的現狀和成效、研究分析存在的問題和困難，提出發展對策。
一、現狀和成效
主要工作成效：
（一）加強領導、精心實施、規范管理，初步建立了新農醫制度的良性運行機制。
一是加強領導。市委市政府和縣（市、區）、鄉鎮黨委政府高度重視新農醫，從實踐“三個代表”重要思想和統籌城鄉發展重大戰略出發，切實加強領導，研究政策制度，健全組織機構，落實支持和保障措施。市政府20**、20**連續兩年把實施新農醫工作列入政府實事工程，各縣（市）區根據市政府指導意見，結合當地實際，制定了新農醫實施辦法及相關制度；成立了由常務副縣（市、區）長為組長，各相關部門負責人參加的新農醫協調小組，并設立經辦機構。市和縣（市、區）兩級政府都把實施進度和實施成效列入政府目標管理責任制考核內容；各級財政安排專項資金，確保新農醫政府資助資金的到位。
二是精心實施。各級政府建立專門的工作班子，確定實施方案，召開動員大會，廣泛宣傳新農醫制度的優越性，積極引導和動員農村群眾參加；衛生、財政、民政、農業、宣傳等有關部門積極做好業務指導、政策宣傳解釋和工作督促；人大、政協等部門也給予了高度的關注、支持和監督；基層鄉鎮、村（社區）的廣大黨員干部分片包干，承擔了組織發動、人員登記、經費收繳和醫保卡發放等大量基礎工作。由于各級政府和有關部門領導重視，工作扎實，群眾參與熱情高，確保了各地籌資工作的圓滿完成和制度的順利實施。
三是規范管理。各縣（市、區）成立了新農醫管委會，設立了專門的新農醫辦公室，各鄉鎮也相應成立了領導小組和辦公室，各行政村（社區）設立了新農醫聯絡員，三級組織網絡的建立，為新農醫制度的規范管理提供了組織保證。各級經辦機構在制度正式實施后，不斷完善規章制度，規范定點醫療機構管理，簡化結報審核流程，實施服務承諾，努力提供優質服務；同時切實加強基金監管，制訂基金管理辦法，設立基金收支專門帳戶，嚴格費用審核，建立重大結報金額復審制度，杜絕不合理和不合法的補償支出，定期通報和公布基金運行情況，提高基金運行透明度，并接受同級財政、審計等部門和廣大群眾的監督。
（二）堅持原則、因地制宜、不拘形式，創造性地發展了新農醫的多種運作模式。
二是根據各地社會經濟發展水平，因地制宜地確定籌資水平和補償水平。由于綜合考慮當地農民人均收入、地方財政、保障人數和原有農村合作醫療制度基礎的不同等因素，各地在個人出資、財政資助和補償水平上略有高低，“南三縣”相對較低，市轄區相對較高。總體上看全市籌資水平基本上都在75元以上，高于全省47元的平均水平；各級政府資助一般在45元以上，最多的65元，而全省一般在22-25元；平均補償水平在25%—35%之間，也高于全省平均水平。
三是不拘形式，積極探索各種管理模式和機制。目前，各地在新農醫的具體運作模式上主要有三種：衛生部門運作型—包括慈溪、余姚、江北、江東、大榭、鎮海，占主導，建立區域定點逐漸轉診，控制醫療費用；與農村社區衛生服務相結合，積極為參保農民進行健康體檢，建立健康檔案，實行門診優惠減免，支持新農醫。社會保障部門運作型—鄞州區積極探索由勞動社會保障部門統一城鄉醫保管理運行機制，利用城鎮醫保的經辦機構、人員網絡和軟件系統，實施新農醫制度。政府委托商業保險公司運作型—北侖區、寧海縣由人壽保險公司進行運作，政府部門加強管理。各地對新農醫運作機制的有益探索，為實施這一制度打開了思路，值得嘗試和探索。
（三）大病統籌、醫療救助、農村社區衛生服務，著力構建三位一體的農村基本醫療保障雛形。
總之，新農醫制度的實施，初步構建了我市農村基本醫療保障的雛形，廣大農民群眾切切實實得到了實惠，對促進我市城鄉社會經濟統籌發展起到了積極作用。拿一位農民的話說，這是記憶中最深的，繼農村推行家庭聯產承包責任制以來，黨和政府又為農民辦的一件大好事，據對全市302戶家庭995人抽樣調查顯示，對制度的滿意率達到了93、1%。
二、困難和問題
新農醫是一項長期的艱巨的社會保障工程，實施之初，還存在許多困難和問題，概括地講，主要有四個方面：
（一）宣傳引導工作不夠深入，農民參保積極性有待提高。各地在推行新農醫制度過程中，一方面由于時間緊、任務重，政策宣傳和引導工作尚不夠深入，另一方面農民對以大病統籌為主的新農醫缺乏經驗體會，與老的制度相模糊，對長期實施信心不足，導致部分農民參保積極性不高，主動自愿參加的不多。
（二）審核結算流程仍顯復雜，農民結報補償手續有待進一步簡化。由于制度實施時間較短，具體規定還不夠完善，成熟地覆蓋一個縣（市、區），乃至全市的網絡信息管理系統建設尚未啟動等原因，群眾對審核結算的流程和服務，意見仍然較多，盡管各地適時作了調整和完善，但審核結算流程、服務尚需進一步簡化和優化。
（三）政策制度尚需完善，部分地區資金沉淀過多。由于新農醫剛剛起步，對具體方案設置缺乏現成的經驗，基金測算相對保守等原因，制度中出現了一些不夠科學和合理的地方。突出地表現在部分縣（市、區）資金沉淀過多，影響了制度的吸引力和群眾的參保積極性。
（四）監管組織建設有待加強，監管職能履行需要規范。新農醫管委會和基金監督管委會責權不是十分明確，各地雖已成立了相應組織，但應承擔哪些義務和權利沒有明確規定，缺乏規范化運作，大都仍由政府部門直接承擔，缺乏民主管理制度。新農醫基金收支和管理的審計監督，還沒有形成規范的程序，對委托商業保險公司運作的資金如何加強監督更缺乏依據，一定程度上影響了基金監管的規范性和權威性。
另外，隨著各地新農醫制度的推廣實施，也出現了許多需要特別關注和研究的新情況。主要有：一是“醫保盲區”的問題。新農醫制度的主體對象是農民，城鎮醫保的對象是城鎮職工，那些非農非城鎮醫保對象（包括歷史遺留下來的農轉非人員、被征地未參加養老保障人員、鄉鎮企業退休職工以及長期在本地居住的外來人員等人群）成了“醫保盲區”，應盡快研究解決。二是“醫療救助高門檻”的問題。目前的醫療救助制度作為大病統籌的補充，是解決因病致貧，因病返貧的有效途徑。但目前在實際運行中相當部分縣（市、區）都控制在5萬元以上，才能按比例救助，救助最多限額2萬元，而困難對象往往無法承受高額的醫療費用，無法享受這一政策，需要對醫療救助的對象和救助的低線作出新的界定。三是“農村社區衛生服務中心（鄉鎮衛生院）的發展”問題。執行藥品順價作價后，全市相當部分農村社區衛生服務中心（鄉鎮衛生院）虧損嚴重，實施新農醫后，政府又要求這些機構對參保人員適當減免掛號費、注射費、診療費和優惠部分醫藥費，實現對參保人員的小病普惠政策，來促進新農醫的持續發展，在財政補償機制暫時還不到位、農村公共衛生體系建設尚未健全的情況下，農村社區衛生服務中心（鄉鎮衛生院）背負了過重的公共衛生服務職能，面臨著生存發展危機，需給予應有的關注和財政補助政策的及時到位。
三、對策與建議
總體發展目標：20**年全面實施，覆蓋面達到全市農村居民應保對象的85%以上；20**-20**年，逐年完善政策制度，擴大覆蓋面，增強保障能力；20**年前后建立較完善的農村基本醫療保障制度，并逐步與城鎮醫保接軌，最終建立與我市社會經濟發展水平相適應的城鄉一體的社會基本醫療保障體系。
總體工作思路：著力建設“三大體系”一是新型農村合作醫療為主導，抓住農村基本醫療保障的突破口；二是醫療救助為補充，突出農村弱勢群體的醫療救助力度，增強制度的針對性，彌補現階段新型農村合作醫療保障的不可及性；三是農村社區衛生服務相配套，擴大制度的受益面，增強制度的普惠性，克服新型農村合作醫療受益面窄的弱點。清晰確立“三個定位”一是目標定位：最終目標是建立農村基本醫療保障制度，與城鎮醫保并軌，實現城鄉統籌，實施中把握制度的發展目的和方向；二是階段定位：“低水平、廣覆蓋”起步，制度將有一個較長的初級發展階段，實施中重視制度的穩定和鞏固；三是過程定位：在鞏固初級階段成效的基礎上，積極穩妥地提高保障水平、擴大保障面和受益面，實施中著眼制度的完善和發展。切實保證“三個到位”一是政府責任到位，既要落實個人義務，更要強調政府責任，建立健全的組織管理體系；二是宣傳引導到位，既要尊重農民意愿，又要強調科學引導，形成農民主動參與的氛圍；三是資金支持到位，既要堅持個人出資，又要保證合理的財政資助，建立科學的籌資機制。
具體發展對策：
（一）進一步加強領導，探索建立可持續發展機制。
一是從社會保障角度，明確界定新型農村合作醫療制度的性質，強化政府責任、突出社會管理、強調個人自主參與，明晰各自的權利和義務；二是出臺中長期的發展規劃和階段性的指導意見，處理好制度近期目標與遠期目標，手段與目的，穩定與發展的關系，加強對基層的指導，宏觀把握發展方向，建立可持續發展機制；三是積極探索新的個人籌資模式，科學引導農民群眾主動地自愿地繳費，減輕基層干部工作壓力；四是有關業務部門、相關學術機構加強理論和實踐的研究，在制度設計和實踐相對成熟的基礎上，醞釀相關的地方性法規，從法治的角度加以規范。
（二）進一步加強宣傳，提高農村群眾參保積極性。
一是通過報紙、電視、網絡等各種渠道，廣泛深入地開展政策制度宣傳，把參保辦法、參保人的權利和義務以及審核結算流程等宣傳到千家萬戶，使廣大群眾真正了解、熟悉這一制度；二是針對性地開展具體、形象、生動的典型事例宣傳，現身說法，弘揚講奉獻、獻愛心，互助共濟的傳統美德，使群眾切實感受到制度的意義和好處，增強制度的吸引力，進一步提高自覺參保意識；三是積極爭取人大、政協和社會各界對新型農村合作醫療工作的關注和支持，營造良好的工作氛圍。
（三）抓好鞏固完善，增強制度的合理性和科學性。
一是切實鞏固實施成果。總結經驗，科學測算，充分論證，合理確定基金收支方案，防止基金過多沉淀或透支，保持政策的穩定性和延續性，根據農村社會經濟的發展和農村居民收入水平，原則上每二至三年對籌資標準和補助標準作適當調整，適時理順會計年度；二是努力擴大籌資渠道，增強基金實力，逐年提高補償水平。各級政府根據財力，合理增加財政投入，個人籌資根據農村居民人均收入和對制度的認同程度，穩妥地提高，村（社區）自治組織要根據集體經濟狀況給予一定投入，積極爭取社會捐助，多渠道地增強基金實力，逐步提高參保病人的補償水平；三是加強信息化建設，簡化審核結算手續，減少不合理的中間環節，努力方便群眾就醫結報，提高服務水平和效率；四是認真調研，會同有關部門探索解決非農非城鎮醫保對象的醫療保障問題。同時，有條件的地方可根據群眾對農村醫保的不同需求，探索設置不同個人籌資檔次和不同補償水平的補償機制。
（四）健全管理監督機制，真正做到取信于民。
一是充分發揮新型農村合作醫療協調小組或管理委員會職責，切實履行組織、協調、管理和指導等工作，定期向同級人大匯報，主動接受監督；二是加強經辦機構建設，按規定落實人員編制、工作經費，完善工作制度，加強規范管理；三是完善基金監管機制，制定監督管理規定，形成定期審計監督制度，確保基金運作規范、透明、高效，保證制度的公平公正；四是加強醫療服務，規范定點醫療機構管理，合理分流病源，合理診治，有效控制醫療費用和非有效醫療費用比，減少不合理的醫療支出。
（五）積極推進農村社區衛生服務建設，擴大受益面。
一是加強農村社區衛生服務機構建設，優化重組現有農村醫療衛生資源，重點推進鄉鎮衛生院基礎設施和急救、婦保、兒保、防保、產科等服務功能建設，促進鄉鎮村級醫療機構功能轉型；二是結合新型農村合作醫療和農村公共衛生體系建設，不斷完善農村社區衛生服務功能，農村計生指導和殘疾康復納入社區衛生服務建設，逐步開展慢病動態管理、社區健康教育、健康體檢等服務；三是出臺小病受惠政策，建立推廣小病受惠機制，增強新型農村合作醫療制度的吸引力；四是加強農村社區衛生服務隊伍建設，出臺優惠政策，保證農村公共衛生人員編制和工作經費，鼓勵醫學院校畢業生從事農村社區衛生服務工作，開展衛生支農活動，加強在職人員理論和實踐培訓，建立人員的培養、準入、淘汰和更新機制；五是開展農村社區衛生服務示范點建設，出臺支持政策，制定具體的建設標準，分階段推進農村社區衛生機構和功能建設。
（六）切實加強醫療救助體系建設，提高弱勢群體醫療救助力度。
一是會同有關部門制定出臺醫療救助實施辦法，適當擴大救助對象，提高救助標準，降低救助門檻，增加救助受益面；二是新型農村合作醫療制度的醫療救助，與民政部門的醫療救助并軌，并統一實施，建議加大財政資助力度，積極爭取社會捐助，建立醫療救助專項基金；三是建立與新型農村合作醫療的結合機制，把參加新型農村合作醫療作為享受醫療救助的前置義務，對低保戶、五保戶、重點優撫等弱勢群體對象參加新型農村合作醫療的個人出資部分由醫療救助基金給予補助；四是有條件的地區，建立弱勢群體門診費用補償機制，對患惡性腫瘤、器官移植、尿毒癥等慢惡性特殊疾病的弱勢群體，實施門診補償，著力提高醫療救助力度。
農村合作醫療調查報告（二）
據桐廬，余姚，海寧，桐鄉，德清，路橋等6個經濟社會發展水平中等以上的縣（市，區）和龍游，青田等2個欠發達縣的810戶農戶，56名具體經辦新型農村合作醫療的鄉鎮管理人員抽樣問卷調查表明，浙江在新型農村合作醫療制度的推行中，主要存在以下6個方面的問題：
（一）滿意率低，參合積極性有下降趨勢。在問及農戶對新型農村合作醫療滿意程度時，786戶已參加新型農村合作醫療的農戶，只有48%表示滿意，38、8%基本滿意，13、2%不滿意。在問及下一個年度是否繼續參加時，有72、9%表示會繼續參加，但有23、5%不一定或肯定不參加，其中占3、6%明確表示不參加。
（二）報銷范圍窄，農民受益面小。從被調查的8個縣（市，區）情況看，除桐鄉，海寧對門診有一定比例補償外，其余均限制在住院費用中。因此，農民在繳納費用后，往往全年得不到任何的醫療補償。據調查，786戶參合農戶參合以來僅有11、5%的報銷過醫藥費。
（三）定點醫院少，農民就醫不方便。據統計，8個縣（市，區）20**年末有村及村級以上醫療點1531家，其中定點醫療機構261家，占村及村級以上醫療衛生機構總數的17、0%,平均每萬農村應參合人口僅擁有0、98家，定點醫院少，給農民看病帶來不方便。
（四）定點醫院收費高，農民利益受損。許多調查農戶反映，同樣一個感冒或其它小病，在鄉村醫生那只花二十多元，而到定點醫院卻要花費幾百元。一些比較常見的小病，醫生卻要病人作各種檢查，什么心電圖，b超和各種化驗，小病大看現象時有發生。農民說，大醫院的床位費太貴，睡不起，為了能報銷，有病往定點醫院跑，路費，餐宿費，誤工費再加上虛高收費等，化了許多冤枉錢，就算得到了一定補償，仔細算算反而不劃算。
（五）外出打工人員享受極不方便。部分調查縣（市，區）對外出農戶就醫政策缺乏靈活性，外出農民一旦患病，需要回本地定點醫療機構接受治療才可能報銷醫療費用，或者需要回本地相關部門辦理有關手續后，方可在外地治療報銷有關費用。因此，外出農民參加新型合作醫療后，患病就醫時常常陷入兩難困境：直接在外地就醫，無法享受到補償帶來的好處，心有不甘；回到當地定點醫院就醫或辦理相關手續，要花費不菲的路費，甚至有可能耽誤病情。調查中已經發現部分農民由于打算外出，表示不再繼續參加。
（六）村干部有"三難"、調查中，一些村干部反映，目前他們在農村合作醫療工作中有"三難":宣傳動員難，籌集資金難，報銷解釋難。因此，面對上級的任務，為避免矛盾，有的地方出現了村集體經濟為村民參合墊資，村干部四處奔波動員個私企業老板資助等現象。
浙江新型農村合作醫療試點存在的問題，原因和建議——農村合作醫療情況調查分析之一。
建立新型農村合作醫療制度，是新形勢下黨中央，國務院為切實解決農業，農村，農民問題，統籌城鄉，經濟社會協調發展的重大舉措，對于提高農民健康保障水平，減輕醫療負擔，解決因病致貧，因病返貧問題具有重要作用。浙江省作為全國四個試點省之一，目前已在全省27個縣（市，區）開展新型合作醫療試點工作。為了進一步了解我省新型農村合作醫療制度試點工作中存在的困難和問題，為不斷完善新型農村合作醫療制度提供決策依據。最近，浙江省農調隊在前期對有關部門走訪了解，深入到試點縣有關鄉鎮，農戶調研的基礎上，設計農戶問卷，采取抽樣調查和采訪座談等形式開展了專項調查。調查結果表明，當前新型農村合作醫療工作廣為人知，也受到了部分農戶認可，但實際工作中也存在不少困難和問題，要使新型農村合作醫療制度保持持久的生命力，還需不斷傾聽農民的呼聲，改進工作方式方法，不斷完善實施方案。
一、調查基本情況
本次調查在27個開展新型農村合作醫療試點縣中，選擇了桐廬，余姚，海寧，桐鄉，德清，路橋等6個經濟社會發展水平中等以上的縣（市，區）和龍游，青田等2個欠發達縣的810戶農戶，56名具體經辦新型農村合作醫療的鄉鎮管理人員進行了抽樣問卷調查。調查表明：
1、99、8%的農戶知道新型合作醫療制度。調查顯示，在被調查的8個試點縣中，絕大部分農民對新型農村合作醫療制度普遍有一定的了解，在被調查的810戶農戶，只有2戶不知道新型農村合作醫療制度，知曉率達99、8%。
2、81、0%的農戶參合。截止2004年6月30日，被調查的8個試點縣應參合人數327、51萬人，已參合人數為265、34萬人，平均參合率81、0%、從810戶調查農戶看，有786戶參加了新型農村合作醫療，占調查戶的97%、在參加的農戶中，79、6%的農戶認為是完全自愿的，16、3%的農戶認為上級政府規定要參加才參加的。從參加途徑分析，40、2%的農戶是看了政府分發的宣傳資料后決定的，46、9%的農戶是通過村干部動員后決定的。
特別需要肯定的是，56個調查鄉鎮都較好地解決了貧困家庭的參合問題，95、3%的因病致貧戶在各方面的幫助下參加了新型農村合作醫療。
3、72、4%的農戶看病首選鄉村醫院。被調查的810戶農戶中，有41、3%的農戶患病后首選鄉鎮衛生所，有31、1%的農戶首先村合作醫療衛生站，18、1%的農戶首選縣城醫院，6、7%的農戶首選個體醫生，還有2、8%的農戶不看病，能拖則拖，能扛則扛。
4、46、6%的合作醫療基金由個人籌集。被調查的8個縣（市，區）中，農民個人籌資5051、99萬元，占實際到位資金的46、6%;村級集體經濟扶助1382、84萬元，占實際到位資金的12、8%;企業家捐助43、80萬元，占實際到位資金的0、4%、從個人繳費金額看，除困難戶外，普通農戶每人每年最低的為10元，最高40元。
5、11、5%的參合農戶報銷過醫藥費。至6月底，已參加新型農村合作醫療的786戶農戶中有90戶報銷過醫藥費，占11、5%、共發生醫藥費總額146、16萬元，實際報銷醫藥費總額17、40萬元，占參合農戶醫藥費發生總額的11、9%、由于本次調查農戶的樣本量較少，實際各縣（市，區）參合農戶的受益面更小。
6、17、2%鄉鎮實行計算機管理。在被調查的8個縣（市，區）134個已開展新型農村合作醫療的鄉鎮中，只有23個鄉鎮對新型農村合作醫療的有關信息實行了計算機管理，占17、2%。
二、新型農村合作醫療推行中存在的突出問題
新型農村合作醫療制度的推行，干部群眾普遍存在"三怕"思想，即鄉鎮干部怕麻煩，村干部怕收費，老百姓怕吃虧。從調查情況分析，主要存在以下6個方面的問題：
（一）滿意率低，參合積極性有下降趨勢。在問及農戶對新型農村合作醫療滿意程度時，786戶已參加新型農村合作醫療的農戶，只有48%的農戶對新型農村合作醫療制度表示滿意，38、8%的農戶表示基本滿意，13、2%的農戶明確表示不滿意。在問及下一個年度是否繼續參加時，有72、9%有農戶表示會繼續參加下一個年度的新型農村合作醫療保障體系，但有23、5%農戶表示不一定或肯定不參加，其中有28戶占3、6%的農戶明確表示不參加。
（二）報銷范圍窄，農民受益面小。農民掙錢不易，他們希望每一分錢的投入都要得到回報。而目前我省推行的新型農村合作醫療制度是以大病統籌為主。被調查的8個縣（市，區）情況看，除桐鄉，海寧對門診有一定比例補償外，其余均限制在住院費用中，也就是說，農民生病后，只有住院治療發生的醫藥費才有可能得到報銷補償。而一般來說，農民患上需住院治療的大病相對較少，而頭痛，感冒等小病時有發生，但不需住院治療。因此，農民在繳納費用后，往往全年得不到任何的醫療補償，導致農民認為付出多，回報小，不劃算。這在很大程度上影響了農民參合的積極性，特別是自我保健和互助意識淡薄，而身體健康，沒有患過大病的農民更是不愿意參加。調查得到的11、5%的受益面也表明，絕大部分農戶近期并沒有在新型農村合作醫療制度中得到實惠。部分農戶在問卷上寫上了他們的困惑："為什么只有住院費才能報銷"、
（三）定點醫院少，農民就醫不方便。調查顯示，農民就醫大多數選擇鄉鎮衛生所，村合作醫療站以及個體醫生。因為他們覺得這些醫療單位離家近，就醫方便，藥價便宜，收費低，服務態度好。據統計，8個縣（市，區）20**年末有村及村級以上醫療點1531家，其中定點醫療機構261家，占村級村級以上醫療衛生機構總數的17、0%,平均每萬農村應參合人口僅擁有0、98家，定點醫院少，給農民看病帶來不方便。
（四）定點醫院收費高，農民利益受損。目前無論是營利還是非營利醫療機構都是按市場經濟規律經營，把追求利潤最大化作為目標之一。新型農村合作醫療的定點機構有在合作醫療制度中受益的期望。而定點醫院是新型合作醫療制度實施第一線的部位，它的服務好壞和收費高低至關農民切身利益。目前農戶由于受經濟條件制約，生病一般都就近到村級衛生站或個體診所就醫，一來方便，二是收費低。而定點醫院收費普遍較高，與新型農村合作醫療所能獲得的補償相比微不足道。許多農戶反映，同樣一個感冒或其它小病，在鄉村醫生那只花二十多元，而到定點醫院卻要花費幾百元。一些比較常見的小病，醫生卻要病人作各種檢查，什么心電圖，b超和各種化驗，小病大看現象時有發生。農民說，大醫院的床太貴，睡不起，為了能報銷，有病往定點醫療跑，路費，餐宿費，誤工費再加上虛高收費等，化了許多冤枉錢，就算得到了一定補償，仔細算算反而不劃算。另外，部分定點醫院的醫生服務意識欠佳，或對新型農村合作醫療制度了解太少，雖然有些病可以用多種不同品名的藥治療，藥效基本相同，但醫生不明就里所開的藥很可能就是不能報銷的，德清一鄉鎮管理人員反映了一個病例，住院用藥總費用18000元以上，結果只報銷了50元左右，絕大部分的藥物都無法報銷，在當地起了較大的負面作用。
（五）外出打工人員享受極不方便。我省農民外出經商務工的人員較多。部分調查縣（市，區）對外出農戶就醫政策缺乏靈活性，外出農民一旦患病，需要回本地定點醫療機構接受治療才可能報銷醫療費用，或者需要回本地相關部門辦理有關手續后，方可在外地治療報銷有關費用。因此，外出農民參加新型合作醫療后，患病就醫時常常陷入兩難困境，直接在外地就醫，無法享受到補償帶來的好處，心有不甘；回到當地定點醫院就醫或辦理相關手續，要花費不菲的路費，甚至有可能耽誤病情。調查中已經發現部分農民由于打算外出，表示不再繼續參加。
（六）村干部有"三難"、回顧這些年在農村推行的新政策，很多時候干部和村民的說法有太多的不同，做了工作的干部得不到農民的認同，而農民的苦衷有些干部也漠不關心，而政策需要化為實效，才能進入人們的內心，求得認同。農村長期以來形成的不寬松的干群關系，使每做一件事都要付出加倍的努力，在推行新型農村合作醫療制度的過程中也是如此。一些村干部反映，目前他們在農村合作醫療工作中有"三難":宣傳動員難，籌集資金難，報銷解釋難。因此，村級干部面對上級的任務，為避免矛盾，我省有的地方出現了村集體經濟為村民參合墊資，村干部四處奔波動員個私企業老板資助等現象。集體經濟好的村100%替村民參合，而村民卻不知道自己參合，村級經濟稍差點的按80%村民參合，卻無法落實到戶，導致誰生病誰報銷醫藥費的現象。也有個別村，為湊足人數，完成參合率，村干部自己個人為少量農戶墊資，期望在發生報銷時扣回。一些村干部反映，如果自己村有人生大病獲得了補助，等于給自己村里人捐了一次款，若沒有人生大病，就不好向村民交代了。個別村書記甚至向我們建議，能不能將村里農民自己繳的費一年清算一次，結余的返還給村里，這樣來年的收費工作就好辦一點，上級補助給我們的錢，算我們捐獻了。
三、原因分析
（一）政策宣傳不夠深入，農戶對新型農村合作醫療制度一知半解。我們從調查和座談中了解到，農戶對新型農村合作醫療政策的細則，特別是參加后，需要遵守哪些規定，什么情況下才能夠享受補償以及如何結算等細節問題的宣傳上，做得不到位。調查顯示，只有52、5%的農戶知道報銷醫藥費是有條件限制的，有11、5%的農戶明確表示不知道；有44、8%的農戶知道醫藥費報銷手續，有16、8%的農戶明確表示不知道；有33、2的農戶知道可報醫藥費范圍，有25、9%的農戶明確表示不知道。農民對報銷住院醫療費用的限制條件，如何計算報銷的醫療費用，醫藥費報銷的手續等知之不詳，導致農民普遍覺得報銷手續十分繁瑣，有的農民原本自認為能夠報銷的醫療費用得不到補償，極大地挫傷了農民參合的積極性。如臺州市路橋區一陳姓村民反映，今年因患病住進了臺州市立醫院（非農醫保定點醫療機構，但農民不知道），出院后憑住院證所列的醫療費到路橋人壽保險公司結算，被告知費用不能報銷，他感到沒有享受到參加合作醫療的好處。由此可見，我們在動員農戶參加的同時，還需要進一步向農戶講清新型農村合作醫療制度的相關政策，以便農戶在就醫過程中充分享受自己的權利。
（二）對新型農村合作醫療工作認識不到位，工作方式過于簡單。由于受經濟發展水平制約等原因，農村合作醫療工作在我國廣大農村曾幾度沉浮，從上世紀六十年代的轟轟烈烈，到八十年代的癱瘓無力，再到九十年代的有始無終，在不少干部群眾心中留下了一定的陰影，給本次推行新型農村合作醫療工作也產生了一定消極影響。衛生部，民政部等11個部委聯合下發的《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》中明確指出，"要充分認識開展新型農村合作醫療試點工作的重要性和艱巨性。一定要堅持農民自愿參加的原則，嚴禁硬性規定農民參加合作醫療的指標，向鄉村干部搞任務包干攤派等做法，要深入細致地做好對農民的宣傳和引導工作"、但我省個別地方對新型農村合作醫療工作的長期性認識不到位，宣傳發動工作方式簡單，把主要精力和工作重心放在了"收費"和完成"參合率"指標任務上，以致有的農民誤將此項工作認為是政府形象工程，對自己不會有好處，也有的農民將其與亂攤派，亂集資等同起來。由于工作方式簡單或不到位，出現了住院病人不知道住院費用能否報銷和參合農戶沒有領到醫療卡的情況。據調查，在786戶參合農戶中，有73戶沒有領到醫療卡，占9、3%。
（三）農民自我保健和互助共濟意識弱。讓農民真正擁護和認可，是新型農村合作醫療制度不斷發展的基礎。依靠行政手段，把新型農村合作醫療的參加辦法，參加人的權力與義務以及報銷和管理辦法等宣傳到千家萬戶，使廣大農民真正認識和體會建立新型農村合作醫療制度的意義和好處，樹立自我保健和互助共濟意識，自覺自愿地參加新型農村合作醫療，是新型農村合作醫療制度順利推行的基礎和保證。互助共濟是傳統美德，但現階段對于并不富裕的群眾要求都有這樣的思想境界是不現實的。樹立農民自我保健和互助共濟意識，不可能一蹴而就。目前，大部分農民比較現實，今天用了20元參加了合作醫療，就想著能不能得到實際的利益，許多農民認為交了錢沒有生病就吃虧了，也有的覺得這個制度交了錢連資助誰都不知道等于白交。生病后能拖則拖，能扛則扛，也反映出一部分農民自我保健意識不強和對因病致貧，因病返貧的嚴重性認識不足。
（四）有些地方的管理方式讓農民心存疑慮。在新型農村合作醫療制度的宣傳和推行過程中，最大的困難之一是農民普遍存在的對政府的信任問題：擔心合作醫療能不能長久，擔心各項政策能否真正兌現，擔心合作醫療經費會不會被截流，挪用，貪污和私分，擔心在實施過程中有沒有憑關系，走后門，在報銷范圍和額度上因人而異，等等。被調查的8個縣（市，區）中，有3個縣（市）將新型農村合作醫療管理工作委托給了當地的保險公司。報銷管理機構由當地政府管理，群眾樂意且放心；交給保險機構管理，農戶心存疑慮。他們認為剛推行時為政府行為，到具體實施時變成商業行為了，農民對政府收費，保險公司賠付的脫鉤管理模式不放心。新型農村合作醫療堅持的是"以收定支，收支平衡"原則，與保險制度"以支定收"的事先費率精算，保險公司承擔經營風險自負盈虧的原則相違背，它將合作醫療的經營風險轉嫁給了參合農民，政府僅承擔有限責任（補貼部分），農民擔心在處理賠付時，得不到政府及相關部門的支持和幫助，參合補償利益得不到保證。本次調查中，新型農村合作醫療委托保險公司代理的3個縣（市，區）農戶的滿意率明顯低于其他調查縣（市，區），不滿意率位居前3位，也說明了農戶對這種運作方式缺乏信心。
四、幾點建議
"救護車一響，一頭牲畜白養；住上一次院，一年農活白干；致富十年功，大病一日窮"這一順口溜是農民長期以來缺乏基本醫療保障的真實寫照。天災人禍，疾病是"人禍"之首。因病而貧，貧病交加，成為農民繞不開的怪圈。而新型農村合作醫療制度，是新形勢下我國正在探索的新型農村保障體系，充分體現了黨和政府對農村醫療衛生工作的重視和關心。從調查情況看，新型農村合作醫療的實施總體上得到了廣大農民群眾的認同，但是對這一工作是否能長期堅持，不少人心懷疑慮。如何讓這艘承載著農民群眾厚望的大船順利遠航，讓社會保障更為完善，是試點工作的一大重點。針對目前試點工作中出現的問題和困難，我們建議采取以下措施加以改進：
（一）統一思想，提高認識，進一步強化宣傳教育工作。
從某種意義上來說，一項新政策，新制度的推廣，在農民和基層干部之間，可以作為一次接觸溝通的契機來對待，而不是規避，敷衍所能替代。建立新型農村合作醫療制度是新形勢下黨中央，國務院為切實解決農業，農村，農民問題，統籌城鄉，區域，經濟社會協調發展的重大舉措，對于提高農民健康保障水平，促進農村社會經濟協調發展，全面建設小康社會，提前基本實現現代化具有重要的意義。
一是各級領導一定要認真學習和領會中央和省里下發的有關文件精神，統一思想，提高認識，高度重視新型農村合作醫療的推行工作，切實加強組織領導和宣傳教育工作。通過行政手段下計劃抓參合率不是長遠之際，只有切實把新型農村合作醫療的參加辦法，參加人的權利與義務以及報銷和管理辦法等宣傳到千家萬戶，使廣大農民真正認識新型農村合作醫療的意義和好處，不斷培育和引導農民增強自我保健和互助共濟意識，才能逐步實現農民自覺自愿地參加新型農村合作醫療的良好愿望，才能使新型農村合作醫療制度保持持久的生命力。
二是加強政府的介入程度，充分體現政府為民辦實事的誠心。新型農村合作醫療制度是一項涉及千家萬戶，維系億萬農民的民心工程，能否真正受到人民群眾歡迎，能否具有較強的生命力，關鍵是我們的工作能否得到群眾的認可和信任。從調查情況看，目前，鄉（鎮）新型農村合作醫療機構和工作人員大部分是從各級衛生行政和事業單位中臨時抽調，人員變動很頻繁，業務不熟悉，對政策理解不夠透徹，影響了工作的效率和質量，導致部分農民認為合作醫療資金的收，管，用等操作不夠公開透明，賠付機構缺乏有效監督，存在有關系小病大報，沒關系大病小報的現象。同時，隨著社會保險事業的日臻完善，也許今后以社會保險為主，商業保險為輔的模式可以成為新型農村合作醫療的依托。但目前在農民對新型農村合作醫療沒有足夠認識和信任度，參加意愿不十分強烈的情況下，將這項工作委托給經營性質的保險公司代理的做法也值得商榷。我們認為，要將新型農村合作醫療這一民心工程辦好，目前在試點起步階段，應充分保證政府的介入力量和程度，以確保政府為民辦實事的誠心。
（二）扎實工作，穩步實施，不斷完善政策制度。
新型農村合作醫療制度是一項十分復雜和艱巨的實事工程，各級政府和有關部門一定要從維護廣大農民根本利益出發，務必扎實工作，穩步實施，及時深入了解和分析農民對新型農村合作醫療存在的疑慮和意見，及時吸收合理的要求和建議，不斷完善政策制度。
一是擴大報銷范圍，調動農民參加積極性。農民的風險意識相對較差，更加關注眼前的利益，對大部分農民來說，僅實行住院醫療費用補償，難以調動他們參合熱情。因此可以考慮將報銷范圍擴大至門診。調查顯示，82、1%的農民要求將報銷范圍擴大至門診，農民的這一愿望非常強烈。
二是及時調整補償標準，使基金既不沉淀過多，也不出現透支。以收定支，量入為出，逐步調整，保障適度是新型農村合作醫療補償標準確定的基本原則。從調查資料分析，一方面報銷比例低是農民對新型農村合作醫療不滿意的主要原因之一。另一方面，確實也出現了基金過多結余現象，被調查的8個試點縣，從試點開始到2004年6月30日止，農戶結報的醫藥費總數僅占實際到位資金的46、4%、因此，在已掌握一定信息資料的基礎上，通過分析研究，及時調整補償標準，使基金既不沉淀過多，也不出現透支，以提高農民受益程度。
三是逐步擴大定點醫療機構，方便參保農民就醫。在各縣（市，區）乃至全省，依據一定標準確定一批定點醫療機構，并根據成熟一家擴大一家的原則，逐步擴大定點醫療機構覆蓋面，參保農民可以根據自己的需要，自主選擇定點醫療機構，方便參保農民就醫。根據醫療機構不同級別，設置適度的報銷比例梯度，鼓勵農民就近就醫。對外出的參保農民，允許其在外地符合定點醫療機構條件的醫院先行就醫，然后憑相關證明，發票至當地報銷，以提高需要經常外出農民的參合積極性。
四是建立家庭賬戶，提高新型農村合作醫療的吸引力和參合率。從調查情況分析，新型農村合作醫療推動的難點和焦點主要集中在農民的"本錢"問題上。(m.baimashangsha.com)部分縣市承諾給沒有發生醫療費的農戶提供免費體檢，一方面實際可操作性不強，另一方面對沒有較好自我保健意識的農戶來說，缺少吸引力，無法從根本上消除農民怕吃虧的思想。我們認為，應針對農民怕吃虧的思想，盡快建立家庭賬戶，將農民個人所繳的費用全部或大部分劃入家庭賬戶，使農民看得見摸得著，消除農民怕"白交或吃虧"的思想，同時還可設置一定的比例梯度，對當年沒有發生醫療費用的家庭，在返還家庭賬戶費用時可適當獎勵，以提高新型農村合作醫療的吸引力和參合率。
（三）多方爭取，不斷改善農村醫療機構基礎條件和服務模式，減輕農民就醫負擔。
新型農村合作醫療中農民，政府，醫院是不可或缺的主體，醫療機構的作用十分關鍵。調查顯示，只有30、9%的農戶對當前農村就醫條件表示滿意，16、2%的農戶明確表示不滿意。我們認為醫療機構改革可以從加強基層醫療機構的銜接，完善對衛生服務，醫療收費監督管理等基礎工作起步，直至將醫療機構分化成從事公共產品服務的公立醫療機構和實行商業運營的私立醫療機構，只有將合作醫療基本就診納入服務型醫療機構中，才能徹底解決農民承擔不起過高醫療費用的問題。
一是調整優化農村衛生資源，加快服務模式改革。發揮市場機制作用，動員和鼓勵社會力量參與興辦農村醫療衛生事業。多渠道籌集資金，重點加強鄉，村兩級醫療機構建設，逐步配套必要的醫療衛生設備，合理調整優化農村衛生資源，加快改進鄉村衛生機構服務模式，加快開展農村社區衛生服務。
二是增加農村衛生投入，加大衛生支農和扶貧力度。目前部分鄉鎮特別是欠發達地區鄉鎮衛生院醫療設備投入不足，藥品周轉資金短缺，村級衛生所醫療設備簡陋，加上各種原因造成的衛生員素質偏低，無法對病人及時做出正確的診斷，難以滿足群眾的需要。據麗水市蓮都區調查反映，該區一些衛生院已好幾年沒有添置新設備，偏僻的衛生院仍使用聽診器，體溫計，血壓計老三件看病，嚴重影響了為廣大農民提供良好服務的醫療服務環境，導致農村衛生院平均病床使用率僅為17、3%、因此，增加農村衛生投入，特別是加大對欠發達地區的衛生支農扶貧力度，縮小地區差距，保障欠發達地區農民也能享受到新政策利益。
三是加強對醫務人員的培訓，加強人才培養，提高服務質量和技術水平。鼓勵優秀的醫學院校畢業生到衛生院工作，提高現有醫務人員的業務技能，特別是要加強省，市，鄉，村衛生機構縱向業務合作，不斷提高鄉，村衛生機構的醫療服務能力和水平，讓更多村民能在鄉，村就診醫治，既降低了醫療成本，又能保證村民及時就醫，努力做到讓農民"小病不出村，大病不出鄉，疑難重病不出縣",從而減少農民群眾醫療費用負擔。
四是進一步完善藥品采購制度，加大行風建設力度，最大限度降低藥價，更大限度地讓利于農民。盡管經過幾次醫改，藥價幾度下調，但高昂的醫藥費用仍是農民進醫院道路上的首要障礙，也影響了新制度的推廣，客觀上延長了農民認同新政策的時間。在調查座談時，鄉村干部反映，一些長期患病的困難戶，雖然政府出錢解決了他們的參合問題，但由于經濟困難，他們害怕上定點醫院看病，調查數據也印證了這一現象。在被調查的7個（不包括德清）縣（市，區）中，只有6%的因病致貧農戶報銷過醫藥費。因此，必須加大行風建設力度，加強監督，檢查，糾正醫藥購銷中的不正之風，使各級定點醫療機構以醫德醫風取信于民，服務于民，切實維護參合農民利益，最大限度地讓利于農民，讓困難群眾也能看得起病。
（四）盡快實現新型農村合作醫療網絡化管理，增強資金運作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，保障新型農村合作醫療試點工作持續健康發展。
每一項涉及到資金管理的政策，都不可避免地會遇到資金的收，管，用如何保證透明，公開的問題，雖然敏感，但必須觸及，因為它關系農民的切身利益。要讓農民充分信任，除了做好每一件具體的工作，還必須建立在制度，手段和信息的透明和暢通上。面對龐大的參合群體，靠幾個人手工登記農民收支賬本，匯總數據是很難保證資料的準確，規范，也難以提供取信于民的透明，暢通的信息渠道。目前各試點縣（市，區）在報銷方式上雖各有各的招術，由村干部收集代為報銷的，由鄉政府開設專窗的，委托保險機構代理的，等等，但由于管理手段原始落后，終究避免不了農民因此產生的結報不方便，工作透明度低，手續煩等埋怨聲。建立農村合作醫療信息化管理平臺，實現農村合作醫療信息化，網絡化管理，這是解決農村合作醫療管理中不規范，不透明等問題的必由之路。實行信息化，網絡化，既可以增強資金運作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，又可以避免人工審核報銷的弊端，確保數據準確，方便農民結報，減少農民往返奔波之苦，取信于民。為此，我們建議有關部門應將實現新型農村合作醫療網絡化管理作為重要工作來抓，尤其是要加快縣，鄉兩級信息化建設，實現計算機聯網，通過網絡來管理農民個人的繳費，就診，報銷等資金運作的各項資料。
建立新型農村合作醫療制度，是堅持以人為本，牢固樹立和落實全面，協調可持續科學發展觀的一項重要工作。浙江作為沿海發達省份之一，有望率先在全國實現全面小康。我們相信，只要有各級黨委，政府的高度重視，浙江有能力，有條件在建立新型農村合作醫療保障體系和提高保障水平上走在全國前列，也一定會走在全國前列。
農村合作醫療調查報告（三）
農民的醫療保健制度是我國社會保障體系的重點和難點。近年來，中共中央國務院提出建立新型的農村合作醫療制度，說明此項工作的必要性和緊迫性。本研究對合作醫療及現狀進行專題調查，提出發展新型合作醫療的對策。
1、農村合作醫療服務須重細節
法規缺位、定位不清城鎮合作醫療遭遇制度尷尬。
由于相關制度法規的不完善，這項新探索在推行中也遇到了一些困難。一是由于合作醫療法規缺位，目前對醫療機構監管無據可依，這成為合作醫療工作推行的難點。一些基層經辦人員說，有時明知醫療機構收費、處方有問題，也難以處罰。“因為沒有處罰依據，也難以執行。如果這個問題不解決，合作醫療就不能持續、健康、協調發展。”
二是經辦機構既當“運動員”又當“裁判員”，處于兩難境地。縣級合作醫療管理機構的職責是替政府和群眾管好“救命錢”，讓基金發揮最大的效益，而不是純粹的出納，這就涉及對醫療機構的監管問題，如合理收費、控制大處方、合理檢查、合理治療、醫療費用增長等問題，如果不加以監管，群眾就難以真正得到實惠。但目前縣級經辦機構隸屬于衛生系統，管理起來非常困難。
三是資金規模小，保障困難。據了解，目前金寨縣城鎮合作醫療的資金來源由城鎮居民個人繳納、縣級財政配套組成。作為國家重點貧困地區，全縣財力捉襟見肘，配套資金只是靠縣級財政多方擠來的，沒有固定來源。而且整體資金規模小，風險大，補償水平相對而言比較低，還只是一種高覆蓋低水平的醫療保障，急須相關政策資金支持。
此外，目前的個人籌資主要靠鄉村、街道干部上門收繳，難度大，成本高。
安朝玉等基層干部呼吁，國家應盡快出臺相關法規政策，明確合作醫療機構的地位和職責，確定醫療機構的監管主體和統一的監管模式，從而確保管好用好百姓的“救命錢”。他們建議，在省一級經辦機構目前仍隸屬省衛生廳管理不變，縣級的經辦機構應當脫離衛生行政主管部門，給經辦機構創造一個良好的管理環境。同時，鑒于目前醫療保障已全面覆蓋，可以對醫療保障管理部門進行資源整合，在一個地方建立一套管理機構，實行資源合理配置。
此外，在開展新型農村合作醫療試點地區，把城鎮居民合作醫療與新型農村合作醫療并軌運行，實行同等國民待遇。形成穩定的配套資金保障體制，通過立法的形式，將各級配套補助資金固定下來，采取分類指導的資金配套辦法，在個人籌資水平較低的情況下，中央、省級可對貧困地區增加配套資金。新型農村合作醫療存在的問題和面臨的挑戰如下：
1、住院費用平均補償25、7％ 新農合保障水平有待提高
由于住院費用平均實際補償只有25、7％，農民患大病住院，仍要自付很高的醫療費用，現有的籌資和補償水平距離幫助農民擺脫因病致貧的目標還有相當大的距離。這不僅影響到制度運行的質量和效果，而且成為不同收入水平農民受益不均的主要原因之一。
由于醫療救助的資金有限，僅有15％的救助對象能夠獲得60％以上的醫療費用補償，很多特困家庭連200～300元都難以自付。所以，即使參加合作醫療，在較低的補償比例下也難以利用合作醫療所覆蓋的醫療服務。
2、籌資工作難度最大長效機制尚未建立
穩定、低成本的長效籌資機制是合作醫療持續發展的前提，目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著亟待解決的問題。對于政府籌資，一是面臨政府補助水平隨經濟發展和醫療費用自然增長而逐步提高問題。目前絕對數額的籌資方法，會導致合作醫療籌資水平相對降低，保障水平難以提高。二是面臨政府資金及時、足額到位問題。由于部分財政補助資金往往到下半年才能完全到位，資金的正常使用受到一定影響。此外，個別地區財政困難，農業人口多，資金壓力大。
盡管農民籌資難度逐年下降，但籌資仍是工作難度最大的環節。參合率在很大程度上取決于基層干部工作的努力程度，籌資成本相對較高，其原因并非農民負擔不起。據調查，僅有5％的農民認為目前籌資水平過高。受農村經濟體制、社會文化特點、農民價值觀等因素影響，在相當長的時期內，采用農民自愿繳費方式籌資仍然會有相當大的難度。
3、一人管5、44萬參合農民管理資源缺能力差
隨著合作醫療的推進，管理資源短缺和管理能力不足的問題日漸突出。
第一，包括人、財、物在內的管理資源數量短缺問題比較嚴重。人員數量不足。據統計，每名管理人員要管理5、44萬參合農民，主要工作只能是審核報銷單據和數據錄入，其他工作難以正常開展。不少地區依靠臨時借調或兼職人員開展工作，影響工作質量和管理隊伍的穩定性。管理人員經費和日常工作經費不足。部分試點縣合作醫療日常管理經費投入沒有明確標準，隨意性大，無法保證管理支出的需要。合管辦只能開展最必要的審核報銷工作，監管、宣傳、數據分析等工作受到嚴重影響。一些地方信息網絡化管理系統建設滯后，管理效率不高。
第二，管理技術力量薄弱。多數基層合作醫療管理人員只能承擔最簡單的日常管理工作，在方案設計、對供方行為的監督、信息分析等方面能力較差。根據經驗開展工作，通過“試錯”積累經驗。不僅增加了管理成本，也影響到合作醫療的正常運行。
4、監督缺位和違規成本過低難保規范執行政策規定
新型農村合作醫療注重了制度化建設，但是由于監督缺位和違規成本過低，在一些地區不能保證制度和措施的有效實施。盡管各試點縣都成立了合作醫療監督委員會，并制定了監督制度，但由于缺乏有效的監督機制，監督委員會有效監督的動力不足，形式化現象比較嚴重。此外，監督委員會缺乏專業技術能力，不足以對醫療服務提供方實行有效監督。由于地方監督力度較弱，在部分地區實際操作中存在著一些違反政策和管理規定的行為。
5、來自供方“對策”的挑戰醫療機構監管有待加強 合作醫療的管理規則受到了醫療服務提供方“對策”的強烈挑戰，不少提供者處于經濟利益的考慮，采取各種對策，謀求自身利益。調查發現，一些醫療機構存在著不規范的醫療行為，影響到合作醫療資金的使用效果和效率。
針對新農合存在的主要問題和面臨的挑戰，評估組提出：要逐步建立穩定可靠、合理增長的籌資機制，以提高保障水平；建立健全合作醫療管理體系，加強管理能力建設；進一步明確基本制度統一，不同地區實施分類指導的原則；強化新型農村合作醫療監管，提高管理效率；推進配套制度改革，改善新型農村合作醫療制度的外部環境。
新農村合作醫療的開展，在提高廣大農民健康意識，改變農民就醫觀念，解決農民因病致貧、因病返貧方面，起到了積極的作用，廣大參合農民從新型合作醫療中真正體會到合作醫療給他們帶來的好處。但隨著合作醫療工作的深入開展和廣大參合農民對醫療需求的不斷增長，在解決參合農民能夠就近就醫，方便就醫方面，凸現出基層醫療服務能力低下與參合農民就醫需求之間的矛盾，迫使參合農民看病舍近求遠。
二、產生舍近求遠的原因
1、基層醫療機構基礎設施、就醫環境差。基層醫療機構，特別是鄉鎮醫療機構，病區房屋年代久遠，甚至是破爛不堪。醫療器戒、診療設備不足，甚至根本就沒有最基本的診療設備，多數是外援的淘汰設備，還有個別醫療機構長期借用計劃生育服務站的便攜式B超機，用于臨床診斷。部分基層醫療機構由于管理不善，不注重自身衛生環境的治理，環境衛生狀況較差，醫療垃圾處理不規范和不及時，導致就醫環境惡劣，給患者在感官上以不好印象和刺激。
2、基層醫療服務專業人員少，服務能力弱化。基層醫療機構的從業者，特別是鄉鎮醫療機構，從事臨床的主力軍是過去各級衛校培養出來的畢業生，再經過外出進修培訓或自學大專醫學專業改行的。這些人的轉行，在一定時期內，對基層衛生事業的發展，起到了不可磨滅的作用，可以說，沒有他們的昨天加入、他們的努力和鉆研，就沒有今天的基層衛生事業。但也必須清醒的看到，隨著新型農村合作醫療的開展，農民看病治病積極性的提高，對醫療服務的需求和醫療質量將會隨著時間的推移，需求愈來越旺盛，要求也隨之愈來越高。基層衛生專業人才的缺乏，特別是相對較高層次的人才缺乏，是制約基層衛生事業發展的重要因素。由于人才的匱乏，在基層醫療行業里，醫技水平良莠不齊，甚至摻雜著不具有執業資格的人員從事醫療活動，不合理治療，不合理用藥，甚至是亂用藥，特別是對抗生素和激素的濫用，使醫療事故的發生頻率相對較高，給患者產生心理恐懼。
3、基層醫療服務價格與價值相悖
基層醫療機構過去長期受到自身財力的困擾，多數醫療機構因收入不足，基本生存難以為繼，加之群眾看病治病的積極性不高，基層醫療機構基本處在半癱瘓狀況，新型農村合作醫療的開展，不僅給廣大的農民帶來了福音，同時也給處在極不景氣的基層醫療機構帶來了希望、機遇和活力，客觀的說，新型農村合作醫療的開展，在試點實踐中，起到了一箭雙雕的作用和效果，即參合農民得實惠、醫療機構得發展。就基層醫療衛生行業來看，除了希望、機遇和活力外，也伴隨著對自身的挑戰，如何應對今天的新型農村合作醫療，如何通過精湛的醫技和優質的服務，從合作醫療基金中分得應得和必得的一杯羹，是擺在基層醫療機構面前一道苦澀難解而又必須要解的題。遺憾的是，這并沒有引起我們基層從業人士的高度重視，采取的要么是怨天尤人，對合作醫療說三道四，消極等待，甚至消極抵抗，要么是利用患者的參合身份，以眼前利益為重，講求短期經濟效益，采取亂檢查，亂用藥，降低收治住院指征等，賺取眼前的不當利益，其結果，群眾的錢多花了，病到是沒有明顯的好轉，甚至惡化。這些不對稱的醫技和服務的價值與價格，最終傷害的是醫療機構自身的信譽和長期的利益，機遇也會隨之消失。
三、對策與措施
1、改善基礎設施，創造良好的就醫環境。整合現有醫療資源，把現有的設備和設施合理的利益好，讓其能發揮出最大的作用和應有的效益，除了能夠解決群眾看病治病的需要外，作為醫療衛生行業，還要在一個地方起到衛生示范帶動作用，樹立良好的綜合衛生形象。
2、加強人才隊伍建設，注重從業人員技能培訓和素質培養。在目前大專院校畢業生還不能充實到基層的現實狀況下，要對現有的人才資源進行必要的培訓和加強，特別是對本單位急需的專業人才，要不等不*，積極創造條件，培養出自己的人才隊伍，更為重要的是要保證好人才的穩定和不流失。在注重個人技能培養的同時，要注重團隊的精神的培養，發揮團隊的整體優勢，以彌補暫時的不足，此提升醫技能力和服務水平，贏得群眾的信賴。
3、擺正眼前利益與長期利益的關系，以新型農村合作醫療為契機，推動衛生事業的整體發展。要以優良的服務，精湛的醫技基礎，通過合理的醫療活動，賺取合理的應得收入，以參合農民的實惠，醫療機構得發展為出發點，克服只顧眼前利益的思想和做法，杜絕亂收費，亂檢查和亂用藥的現象發生，把長期利益放在第一位，使合作醫療和衛生事業健康長期的開展好。
4、提高管理手段和管理水平，適應新型農村合作醫療工作開展的要求。新型農村合作醫療有著很強的政策性，特別是對基金的管理，具體管理部門都有一套適合新農合運行的管理制度和管理辦法，醫療機構要從過去在醫療活動中的沒有人說“不”中解脫出來，規范自己的醫療行為，迎接全民醫保時代的到來。
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