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農牧村土地承包經營權流轉問題探討

時間：2022-08-24 04:29:00 調研報告我要投稿

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農牧村土地承包經營權流轉問題探討

　　農牧村土地承包經營權流轉問題探討
　　
　　近幾年來，**區認真貫徹落實《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規的規定及政策，把促進農牧村土地承包經營權流轉（土地包括耕地、林地、草地），發展農牧業適度規模經營作為當前新農牧村建設的突破口，作為發展現代農牧業的重要抓手，作為遏制土地拋荒、確保農牧業基礎的著力點，作為發展農牧村經濟、增加農牧民收入新的增長點，通過采取廣泛宣傳引導、試點示范帶動、建設平臺規范服務、政策扶持激勵等一系列措施，促進了我區農牧村土地承包經營權流轉工作順利進行。
　　
　　一、土地經營權流轉工作的新特點
　　
　　從近幾年農牧村土地承包經營權流轉工作來看，我區土地流轉呈現出面積逐年增加，形式靈活多樣，作法趨向規范，影響日益擴大的特點。據調查統計，截至2012年底，我區農牧村土地承包經營權流轉面積65949.19畝，其中：轉包9535.19畝，占14.5%,轉讓1500畝，占2.2%，互換11687畝，占17.8%,出租36643畝，占55.6%,股份合作3378.8畝，占5.1%，其他形式流轉3205.2畝，占4.8%。土地經營權流轉主要呈現三種規模經營模式：
　　
　　一是農牧民合作社帶動型，合作社+農牧戶的發展模式，即通過成立各類農牧民合作社，帶動農牧戶流轉經營。如瑪曲縣扎西唐歐拉羊養殖合作社，以草場、牲畜入股的方式，流轉草場5萬多畝，將流轉牧戶的草場，統一經營管理、統一抗災保畜、統一畜疫防治、統一生產和銷售、統一按股分紅，這樣，既提高了草場的利用率，又增強了畜牧業抵御自然災害的能力，形成了權、責、利共擔的現代畜牧業管理體系。并吸納16家流轉戶的勞動力擔負合作社飼養員工作，解決無畜戶勞動力的就業問題，共同分享合作社的收益。據調查統計，2012年底，社員人均收入比非社員增加200元，年人均收入達到4562元。
　　
　　二是種養能手帶動型，即種田能手或養殖大戶租賃土地，憑借合作社平臺實現規模經營。如洛大苗木種植農民專業合作社由原村支部書記郎有才發起，帶動全村102戶苗木種植戶組織參與合作社。租賃閑置土地2000余畝建設苗木種植基地。合作社統一苗木籽種采購和供應，統一生產技術規程，統一技術培訓，并組織群眾投工投勞進行實際操作。據調查統計，2012年苗木種植面積為2000余畝，年利潤達1400多萬元，吸收合作社成員750人，人均收入達到1.87萬元，即增加了農牧民收入，又有效解決了農牧村土地棄耕、拋荒的難題。
　　
　　三是龍頭企業帶動型，公司+基地的發展模式。在不改變土地所有制性質、不改變土地用途、不損害農民權益和依法有償自愿原則的前提下，采用長期租賃或季節性托管等方式，實現集中聯片種植、適度規模經營的發展之路。如卓尼縣佛光藏藥材專業合作社是由佛賜藏藥材開發有限責任公司牽頭組建，合作社吸納周邊300多戶農牧戶發展種植丹參、唐古特大黃、秦艽、羌活等藏中藥材2400多畝，經過幾年的探索實踐、從當初的單一種植秦艽發展到現在的種植秦艽、羌活、唐古特大黃、獨一味等十多個品種的藏中藥材，現已初步形成了“公司+合作社+基地+農牧戶”的藏中藥材產業發展規模。特別是合作社堅持以科技化、市場化、規模化、規范化為導向，加強與甘肅農業大學、**區農業技術推廣站和**區科技開發交流中心等對口科研機構的技術合作，使他們長期成為合作社的技術支撐單位。在基地建設中積極引進新技術、新項目、培養農民技術工。為帶動我區藏中藥材產業化、規模化發展起到了積極作用。
　　
　　二、土地經營權流轉工作的現實意義
　　
　　實踐證明，農牧村土地承包經營權的合理有序規范流轉，對促進新農牧村建設，發展現代農牧業意義重大，影響深遠。主要可歸納為以下幾點：
　　
　　一是可以解決“誰來種地養畜”的問題。當前，由于外出務工的收入遠遠高于在家種田養畜的收入，農牧村青壯年基本上都外出務工了，留在家的只是老弱病殘人員，沒有耕種養畜能力。加之，部分農牧民對土地經營權流轉在思想上存在一定的顧慮，由于務工經商收入不穩定，擔心承包耕地或草場一旦流轉出去，自己想種地或養畜時還能不能收回自己的耕地或草場，害怕失去最基本的生存保障，自己不種不養也不愿讓他人耕種放牧。推進土地經營權流轉，有利于解決目前“誰來種地”、“誰來養畜”的問題。
　　
　　二是可以解決土地撂荒閑置的問題。據調查統計，目前全區土地撂荒主要是季節性的撂荒，占土地總面積的三分之一。土地撂荒閑置從分布上看，主要分布在城郊鄉鎮或少數邊遠、零星、貧瘠耕地的村組。推進土地經營權流轉，抓緊研究完善相關法律制度，鼓勵和支持撂荒閑置土地向專業大戶、家庭農牧場、農牧民合作社流轉，有利于實現城鄉一體化，發展多種形式的適度規模經營。
　　
　　三是可以解決土地規模經營的問題。目前，就我區農區而言，大多數農戶仍然維持著“一家三四口，種地五六畝，分散七八處”的生產經營格局，不便于開展農業基礎設施建設，不便于農業機械化和新技術的推廣應用，不便于農產品質量安全監管，這已成為轉變農業發展方式、加快現代農業發展和新農村建設的突出障礙。因此，只有推進土地經營權流轉，將土地承包權價值化、資本化、市場化，實現生產要素寬范圍、大規模地優化配置，才能引導社會資金源源不斷地流向農牧村，促進農牧村經濟和現代農牧業的發展。
　　
　　四是可以解決土地經營糾紛問題。當前，在農牧村社會的不穩定因素中，有很大部分與土地糾紛有關。農牧村土地糾紛，根源在于多數農牧戶土地流轉不規范、合同內容不完善，農牧村土地流轉平臺建設滯后，土地糾紛不能得到及時的調解、仲裁和司法處理。推進土地經營權流轉，使農牧民的土地承包權益有可靠的保障，有利于化解土地糾紛，能夠為農牧村的和諧穩定奠定制度基礎。
　　
　　三、現實問題分析
　　
　　農牧村土地承包經營權流轉對發展適度規模經營，完善農牧村基本經營制度，維護農牧民土地承包權益，促進現代農牧業發展及增加農牧民收入具有相當重要的作用，但由于受觀念、利益、制度、政策等方面因素的影響和制約，仍存在一些亟待解決的問題：
　　
　　一是農牧民有“戀土”情結和擔憂顧慮。土地對于農牧民來說，既是最基本的生產資料，又是最基本的生活保障，也是農牧民求發展的重要資源。由于傳統思想意識、宣傳引導不夠廣泛深入和農牧村社會保障體系不完善等原因，致使農牧民“戀土”情結較濃和擔憂顧慮較多。特別是隨著年齡的增加，在外打工越來越困難。尤其是黨中央、國務院關于全面取消農業稅和實行農業各項補貼等一系列強農惠農富農政策之后，土地更成了農牧民的聚寶盆，農牧民的“戀土”情結更強了。加之相當一部分農牧民對土地流轉政策認識不清，擔心土地承包經營權流轉出去后，沒有了穩定收入，失去生活保障；擔心各種惠農補貼享受不到，自身利益受損。又加之國家逐年增加補貼力度，農畜產品價格的普遍上漲，土地的畝均凈收入絕對量呈增長態勢，使得農牧民不愿意把自己的土地承包經營權流轉出去。農牧民的這些顧慮和擔心，制約著土地流轉，是一些地方土地流轉速度慢、規模小、合同期限短的主要原因之一。
　　
　　二是對土地承包經營權流轉工作重視不夠。縣市鄉鎮基層政府和村級組織對農牧村土地承包經營權流轉尚未引起高度重視，沒有把這項工作作為“三農”工作的一項重要內容列入議事日程，存在著越位和缺位現象。在對土地流轉管理工作中，有的不顧農牧民意愿，對當地土地流轉制定硬性指標，習慣于用行政手段要求農牧民流轉土地經營權，有的順其自然發展，未能結合當地實際，認真研究制定鼓勵、引導土地流轉的政策措施，缺乏行之有效的土地流轉管理制度，使土地流轉尚處于一種自然無序的狀態。
　　
　　三是缺乏健全的土地流轉服務體系。縣市鄉鎮村尚未健全農牧村土地流轉服務網絡，不能及時開展土地流轉工作信息發布、項目推介、政策咨詢、糾紛調解等經常性事務以及經驗總結、推廣。在供求主體之間缺乏專門從事農牧村土地流轉的中介服務組織，使流入者找不到合適的流出者，而需要土地的人則又找不到有意向的出讓者。由于缺乏規范的土地流轉市場支撐，農牧民在土地流轉中帶有很大的盲目性，往往出現利益分配不合理，農牧民拿小頭，大戶或企業拿大頭的現象。
　　
　　四是土地流轉行為不規范。在土地流轉活動中，由于一些農牧民法律意識淡薄，往往是口頭約定的多，統一、規范地簽訂具有法律效力書面合同的少，即使有書面合同，其格式、內容也不夠規范、完整，流轉雙方的權利與義務表述不清，漏洞百出，特別是對農牧業各種補貼，沒有明確誰有土地誰受益、還是誰經營誰受益的問題，容易出現糾紛，并且難以調處。同時，這種土地流轉的隨意性很強，難以形成規模，使具有規模化經營能力的經營主體無法實現最佳規模經營效益。
　　
　　五是流轉服務機構不健全。各縣市及鄉鎮村尚未健全農牧村土地流轉監管機構，目前承擔此項工作的農經部門，其地位和監管職能不相匹配，在日常服務和監管方面工作乏力，對違法違規的農牧村土地流轉未能發揮真正的監管作用。
　　
　　六是缺少相應的保障機制。對離土農牧民沒有相應的轉移就業促進機制，沒有比較完善的為其解除后顧之憂的生活保障機制，沒有平衡利益關系的流轉價格調控機制，農牧民缺少對未來生活保障預期信心，所以不敢流轉或不敢長期流轉，重新就業也很難安心。
　　
　　四、推進農牧村土地承包經營權流轉工作的幾點建議
　　
　　進一步深化完善農牧村基本經營制度，推進農牧業經營體制機制創新，促進農牧村土地承包經營權流轉，發展農牧業適度規模經營，建設現代農牧業，是黨的十八大賦予的新的重要任務。特別是2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，對推進土地承包經營權流轉工作提出了新的要求，現針對存在的主要問題提出以下幾點建議：
　　
　　一是加大對農牧村土地承包經營權流轉政策和法律法規的宣傳力度，著重解決對土地流轉認識不深不透的問題。一要進一步深入學習宣傳貫徹落實黨的十八大精神、2013年中央一號文件和《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等文件和法律法規。一號文件連續十年關注“三農”，目的就是從各角度凝聚合力，加強對三農問題的重視。三農問題是重中之重，是安天下、穩民心的工作，對保持經濟快速發展和社會長期穩定意義非常重大。如何才能在新形勢下，加快發展現代農牧業、增強農牧村發展活力。文件有不少新的提法，主要包括以下幾點：
　　
　　其一是在快速發展工業化、城鎮化的背景下，只有進行農牧業經營機制的改革創新，在家庭承包經營的基礎上培育新型經營主體，發展種植大戶、養殖大戶、農民合作社、農牧村社會化服務體系，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農牧業經營體系，才能滿足現實農牧村發展的需要。
　　
　　其二是工商資本進入農牧業要管制，要探索建立嚴格的工商企業租賃農牧戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度。資本有強烈的下鄉沖動，今年的中央一號文件釋放的信號是既有所鼓勵又有所限制，引導城市工商資本到農牧村發展適合企業化經營的種養業，探索建立嚴格的工商企業租賃農牧戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度。“資本下鄉”目前爭議很大。贊成者認為資本下鄉于民于企業于當地政府都是有利的，是“三贏選擇”，可以盤活原來分散低效率的農牧業，滿足工業化、城市化的需求；反對者認為這種做法會出現“政企合謀，農牧民受損”現象，其實這些擔憂是完全可以通過規范的政策能夠避免的。
　　
　　其三是補償金不落實的不得征地。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地。
　　
　　其四是用5年完成承包地確權登記。用5年時間基本完成農牧村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農牧戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快農牧村宅基地在內的農牧村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查。建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農牧村集體產權制度，是激發農牧業農牧村發展活力的內在要求。以上新的提法，采取多種形式，利用各種媒體，面向廣大農牧村和社會，廣泛深入地大力宣傳，力爭做到家喻戶曉。二要有針對性地加強指導，注意抓典型、樹榜樣，發揮典型示范帶動作用，讓更多農牧戶認識到土地流轉帶來的好處，增強土地流轉的信心，促進農牧民積極、主動、自覺、自愿地加入到土地流轉中來。三要嚴格堅持依法、自愿、有償原則。推行土地承包經營權流轉必須充分尊重農牧民群眾的意愿和農牧民的主體地位，要得到農牧民的同意，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉，損害農牧民利益。
　　
　　二是強化農牧村土地承包經營權流轉的工作機制和服務體系建設。一要建立農牧村土地承包經營權流轉工作機制，鼓勵農牧民流轉自己的土地承包經營權。農牧村勞動力轉移和建立社會保障體系是制約農牧村土地承包經營權流轉的兩個關鍵因素。如果沒有農牧村勞動力的轉移，而片面強調土地的規模經營，就會使農牧村剩余勞動力無事可做，陷入生活困境。只有人“動”了，動地才能順理成章，水到渠成。因此，探索建立土地流轉激勵機制，愿意流轉土地的農戶民，開展技能培訓和就業指導，對其再創業、再就業給予優先支持；出臺種植養殖大戶優惠扶持政策，鼓勵規模經營；完善養老統籌、醫療保險等基本生活保障機制，為農牧民流轉土地解除后顧之憂。二要建立機構，服務土地流轉。要建立土地流轉服務和仲裁機構，建立中介組織，培育土地流轉市場。建立土地流轉價格評估機構，根據不同產業、區域，科學確定各類農地的質量、等級，客觀公正地予以評估，為土地公平流轉提供服務。同時，逐步建立健全鄉村調解、縣市仲裁和司法判決的農牧村土地承包糾紛的調處體系，切實維護好農牧村土地經營權流轉雙方的合法權益。
　　
　　三是強化農牧村土地承包經營權流轉的規范化管理。農牧村土地流轉關系農牧村改革發展穩定的大局，必須堅持農牧民自愿，科學引導，依法有序，規范運作。一要認真地規范整理和永久管理好農牧村土地承包檔案資料，力爭在全區范圍內實施農牧村土地承包微機化管理，逐步建立起農牧村土地承包的信息化管理系統；二要重視做好農牧村土地流轉合同簽訂的指導工作，(m.baimashangsha.com)引導農牧民在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂統一規范的書面合同文本，同時建立健全農牧村土地承包經營權流轉管理制度。三要嚴格規范農牧村土地承包經營權流轉的程序。農牧村土地流轉必須在堅持原則、把握政策的前提下，土地承包經營權流轉在一年以上的，都應當簽訂規范的土地承包經營權流轉合同。
　　
　　四是加大財政和信貸支持力度。一要加大政策扶持力度。各級政府要每年安排一定數量的農牧村土地流轉專項經費，支持農牧村土地流轉服務機構和信息化平臺建設，扶持土地流轉與規模經營；各級各有關部門要整合各類支農項目，向通過土地流轉形成的專業大戶、農牧民合作社和農牧業龍頭企業基地等規模經營主體傾斜；金融部門要加大對適度規模經營主體的信貸支持力度，對實力強、資信好的給予一定的授信額度，簡化貸款手續，合理確定貸款利率。加強農牧村信用擔保體系建設，支持擔保公司開展為農牧業適度規模經營提供融資擔保服務。
　　
　　五是處理好在“工業化、城鎮化、農牧業現代化”三化同步及新農牧村建設中的關系。一要處理好政府推動與群眾自愿的關系，積極穩妥健康進行土地經營權流轉；二要抓好城與鄉的關系，在山區、郊區等不同的地點進行探索；三要農牧村土地承包經營權流轉在鄉鎮要大力推廣，在城鎮規劃范圍內審慎進行。
　　

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