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河道采砂管理工作情況報告
關于**下游（上**大橋以下）河道采砂管理工作情況的報告市政府：
市交通運輸局向市政府請示，建議對我市**下游（上**大橋以下）河道黃砂實行修復性禁采。對此，市政府相關領導高度重視并分別作出批示，要求市水利部門會同有關縣區政府、部門開展調研、論證，依法依規提出可行的方案，報市政府常務會議審定。今年1月上旬，市水利局就此征求了浠水、團風、黃州等三縣區政府及水利、砂管等部門意見。黃州區明確要求對**下游河段實行修復性禁采，浠水、團風兩縣反對禁采。帶著相關問題，市水利局組建工作專班，深入河道采砂現場調研并認真聽取了浠水、團風、黃州三縣區政府及水利局、交通運輸局、河道采砂管理局、鄉鎮和部分采砂業主的意見與建議，形成了專門的調研報告。現將有關情況報告如下：
一、**下游（上**大橋以下）河段采砂管理基本情況
**是我市境內非常重要的長江一級支流，跨麻城、羅田、浠水、團風、黃州等五個縣（市、區），全長148公里。**砂石資源豐富，黃砂基礎儲量為4.29億立方米。根據相關法規，按照“分級負責、屬地管理”原則，**采砂規劃、許可工作由黃岡市水利局負責；采砂日常監管、行政執法等工作由縣（市、區）政府及水利局、砂管部門承擔。
**下游河段，主要指從上**大橋以下至長江入江口之間的河段，全長約33公里。因涉及上**大橋、“京九”鐵路橋、大廣高速公路橋、下**公路橋等4座國家大型橋梁安全和黃州城區防洪安全，地位十分重要。該河段分為陸地黃砂開采段、水上黃砂開采段、禁采段三個部分。
（一）陸地黃砂開采河段（上**大橋---“京九”鐵路橋區間河段，約13公里）。主要涉及浠水、團風、黃州等三個縣區陸地黃砂開采。依據《**采砂規劃》（2011-2015），共設7個采砂站點，其中黃州區4個，團風縣2個，浠水縣1個。規劃年控制、許可黃砂開采總量為100萬噸。目前全部采砂站點經營權均依法采取公開招標的方式出讓。
（二）水上黃砂開采河段（“京九”鐵路橋----下**公路大橋區間河段，約17公里）。該河段主要涉及浠水、黃州兩縣區水上黃砂開采。根據黃岡市人民政府〔2001〕9號專題會議紀要，該河段由浠水、黃州兩縣區政府按照“六統一聯”的經營管理模式，實行政府專營。2010年，該河段擁有黃砂資源量6610萬噸。根據**采砂規劃，為防止河床下切，保證沖淤平衡，規劃確定該河段2011年度控制開采量為400萬噸，允許開采船只數量為30艘。并且每年下降20%的比例，對開采量、船只數進行許可控制。由于歷史原因，該河段實際存有各類采砂船只54艘，運砂船只250余艘，涉及從業人員約6萬余人。
（三）禁采河段（下**公路大橋---長江入江口區間河段，約3公里）。該河段黃砂總儲量約為2140萬噸，根據相關法規和《**采砂規劃》，明確為禁采范圍，至今未進行開采。
二、**下游（上**大橋以下）河段采砂管理存在的突出問題。
（一）供需不對稱，砂石資源基本枯竭。近年來，**黃砂已成為浠水、黃州兩縣區政府不可替代的“骨干財源”，黃砂收入所占地方政府財政收入的份額巨大。縣區黃砂生產經營部門每年為了完成兩縣區政府下達的黃砂財政收入計劃任務，除了控制和提高黃砂銷售價格外，主要的途徑就是依靠超量開采。在**下游，兩縣區政府財政增長的需求與緊缺有限且逐年減少的黃砂資源供給之間矛盾十分突出。同時，持續近30年的大規模黃砂開采，已導致**下游“京九”鐵路橋至下**公路橋之間河段黃砂資源基本枯竭，已陷入無砂可采的境地。
同時，在**下游河段，浠水、黃州兩縣區實際擁有各類大型采砂船只遠遠超過了規劃許可開采船只數。據統計，2013年，該河段內實際滯留的各類采砂船只54艘，遠遠超出《**采砂規劃》要求的船只控制數量的4倍，同時，兩地目前正在建造的新船還有十余艘。每艘采砂船只造價均在數百萬左右，年固定開銷成本平均在幾十萬至上百萬。其背后涉及一個龐大的社會群體，關聯著巨大的群體利益和社會穩定。
（二）采補不平衡，河床整體下切嚴重。因上游水土保持治理、持續幾十年規模開采等各種因素，加之**屬于季節性河流，近幾年，**流域強降雨次數少，導致形成匯聚性山洪頻率低，其上游輸砂量大幅減少，河床下切十分嚴重。據**馬家潭水文站監測，2011年巴水流域平均降水963.6毫米，平均輸砂量僅為13.1萬噸，3月份河床最低點為25.43米，10月份為23.99米；2012年，平均降水1252.8毫米，年輸砂量為23.89萬噸，3月河床最低點23.89米，10月份為22.31米。監測數據表明，**下游河段近幾年砂石資源出現嚴重的采、補不平衡，河床下切年均在1.5米左右，情況十分嚴重。**下游 “京九”鐵路橋以下部分河段，據有關部門實地勘測，河道深切已近20米。
（三）矛盾突出，各類安全隱患凸顯。砂石資源枯竭、供需矛盾尖銳、河床嚴重下切，給河道堤防安全、生產安全、橋梁安全等帶來重大隱患，給采砂現場監管造成巨大壓力。**“京九”鐵路橋下游河床嚴重下切，直接導致在規劃批復的可采區內，使用規定的采砂機具和設備，常常無法采到砂石。采砂船主即使采取對采砂船只進行改裝、延長采挖鏈斗等辦法，也只能勉強采到少量部分。每年開采期間，各級水政執法及采砂管理人員高度戒備，盡管采取24小時全天監管，但非法偷采行為卻難以禁止到位，暴力抗法時有發生，執法管理人處于疲憊應對狀態。加之鐵路、公路交通部門對其相關橋梁保護標識、設施不全、損毀，水利、鐵路、交通、海事、公安等部門聯合打擊不到位等，造成部分采砂業主為了追求非法利益，逃避監管，在橋梁保護范圍和堤防禁采范圍內偷采，對河道各項安全造成巨大威脅，給采砂現場監管造成巨大壓力。2003年，**“京九”鐵路橋橋墩曾發生重大險情，驚動鐵道部。2010年，**大廣高速公路橋水下橋墩查出安全隱患并及時進行除險整治。2013年，央視等相關新聞媒體聚焦上**大橋危橋事件。這些暴露出的安全隱患，客觀上要求我們切實增強河道采砂管理的風險意識和問題意識，及時地針對當前河道內變化的實際情況，深入研究和解決河道采砂管理中存在的突出問題和矛盾，嚴格管理、確保安全、維護穩定。
三、對**下游（上**大橋以下）河段采砂管理工作的建議
根據當前**下游（上**大橋以下）河段采砂管理形勢發生的重大變化，為確保河道堤防、防洪、交通橋梁和人民群眾生命財產安全，實現**下游河道采砂可持續發展，對**下游（上**大橋以下）河段實行修復性禁采舉措是十分必要和緊迫。或早或晚，禁采只是時間問題。如果從現在起，就實施修復性禁采，不僅有利于確保**下游河道安全、橋梁安全，而且有助于河道砂石資源采補平衡，實現該河段采砂事業的可持續發展。但這一決策，客觀上屬于風險性決策。在短期內，會導致個別地方，特別是浠水縣財政出現較大幅度減收，給當地財政運轉暫時造成一定的困難；同時，在局部河段也存在一定的禁采管理和社會維穩的工作壓力。如果現階段暫不實施修復性禁采，仍按**采砂規劃實行開采，也只能算是一個臨時性、過渡性的方案，**下游河段能夠維持開采的砂石資源有限，開采也不會長久。因此，暫時不禁采，有利于化解矛盾，減輕地方財政壓力，也可為下步禁采贏得時間。對于當前的開采活動，必須正視河道的現狀基礎與隱患風險，切實強化浠水、黃州、團風等三縣區政府及相關職能部門在該河段采、運、管等各方面責任，確保開采期間河道絕對安全。在規劃到期前，仍要盡早研究部署采取修復性禁采工作。鑒于此，特提出如下兩個方面的建議：
（一）建議由市人民政府依法作出決定，對**下游（上**大橋以下）河段實行修復性禁采。
《湖北省河道采砂管理辦法》第八條規定，“縣級以上人民政府水行政主管部門可以根據水情、工情、汛情、航道等情況的變化和管理需要，在采砂規劃確定的禁采區、禁采期外臨時擴大或者縮小禁采范圍、延長或者縮短禁采期限，報同級人民政府決定并公告”。(m.baimashangsha.com)**屬市管中小河流。鑒于**下游（上**大橋以下）河段河道的變化及安全管理的需要，建議市人民政府采納市交通運輸局建議，依法作出決定并向社會進行公告，對**下游（上**大橋以下）河段實行修復性禁采。
在修復性禁采期間，建議市政府按照“屬地管理”原則，依法強化河道采砂管理地方人民政府行政首長負責制，明確由浠水、團風、黃州三縣區政府對轄區內河道禁采管理、挖力及運力（含陸路運力、水路運力）人員妥善分流、社會維穩等相關工作負總責。
三縣區政府及相關職能部門，要各司其責，加強聯合執法。水利、砂管部門要強化修復性禁采期間河段禁采管理，對所有采砂船只、機具實行嚴格集中監管。鐵路、交通部門對各類跨河橋梁的保護標識和防護設施到位；交通海事部門要依法對河道內“三無”（無船名、無船籍港、無船舶證書）的船只和臨時組裝的采砂機具，開展專項集中清理整治，對于違法航行、作業船只，應予以暫扣、沒收，清除出河道管護范圍。公安機關要加大對暴力抗法、阻礙執行公務案件的查辦和治安管理力度。同時，認真做好相關采砂從業人員宣傳教育、疏導和社會維穩工作。為確保規劃的嚴肅性，市水利局應迅速對《**采砂規劃》（2011-2015）予以修訂。
對**下游河段，如果實行修復性禁采，不僅有利于確保河道堤防、交通鐵路跨河設施安全，而且有利于河道砂石采補平衡和水生態環境修復。但這一決策具有一定的風險性。浠水縣政府反映，“突然實行修復性禁采，勢必會引發一系列社會問題，帶來巨大的社會矛盾。”例如，兩縣區大量的采、運砂從業人員生活沒有保障；巨額的投資難以收回，規劃的嚴肅性受到質疑，以及加劇其他河流水域非法偷采和大規模的群眾上訪等諸多問題。
客觀地看，風險性決策主要體現在社會穩定層面。在**下游河段，涉及50余艘大型采砂船舶，250余艘運砂船舶，3000余臺運砂車輛，生產、運輸、營銷、制造、維修、服務等各個方面從業人員達6萬多人。要實現修復性禁采，一是必須認真做好相關從業人員的宣傳教育、妥善分流工作。二是對相關采砂船舶上岸，應當借鑒外地做法，采取適當補貼的做法，給予幫助。三是對運砂船舶、車輛應合理引導，分流到其他產業。若實行全面禁采，倘若三縣區政府宣傳、引導工作不到位，適度補貼又無法落實，極有可能引發群體上訪和社會不穩定。一些從業人員禁采后若無固定就業渠道和生活來源，可能會下河偷采，給河道采砂管理造成巨大壓力和隱患。
（二）如果考慮到實行修復性禁采后，縣區相關問題和矛盾難以得到有效化解，建議適度調整《**采砂規劃》，過渡性限點、限量開采1-2年，在過渡期內處理好相關矛盾。規劃到期后迅速啟動修復性禁采。
1、建議對**上**大橋至“京九”鐵路橋之間的陸地采砂河段，采取減“點”減“量”開采，推行“紅安模式”，實行縣區政府專營。
⑴在嚴格執行**采砂規劃的基礎上，統籌調減采砂站點和年度采量。自2014年起，在該河段，浠水、團風、黃州三縣區，每縣區只允許保留一個可采點，年度許可采量按照《**采砂規劃報告》確定的年度控制開采總量的50%執行。同時，三縣區政府應當堅持保證地方經濟社會發展黃砂需求外，采取得力措施，嚴格執行限點限量開采規劃許可，控制外賣黃砂，尤其是走陸路到江邊碼頭轉賣，制止賤賣黃砂資源。
⑵嚴格采砂總量管理。為確保《**采砂規劃》及許可的嚴肅性，建議由市監察局、市審計局每年對該河段黃砂年度許可及開采實際執行情況進行專門監督和專項審計。
⑶推行“三權分離”前提下的“六統一聯”政府專營的管理模式。推行河道采砂經營權歸縣區政府，采砂許可審批權歸水行政主管部門，采砂作業權面向社會公開招投標出讓，按照“六統一聯”管理模式，推動黃砂資源政府效益最大化和行政管理成本最小化。
⑷全面清理整頓制磚企業用砂。目前上**大橋附近有2家制磚企業，其中浠水與團風縣各1家。由于政策等原因，制磚企業的取用砂未列入采砂規劃之中，長期存在無許可、監管缺位、費稅流失的情況，建議由所在地政府及相關部門對沿河制磚企業進行清理整頓。
⑸強化政府及部門管理責任。強化三縣區政府河道采砂管理地方人民政府行政首長負責制和相關職能部門管理責任。
2、 “京九”鐵路橋至下**公路大橋之間河段的水上黃砂開采，建議仍然按照《**采砂規劃》（2011-2015）過渡性開采1-2年，由浠水、黃州兩縣、區政府制定年度開采方案、現場監管方案，報市政府批準后執行。到期后迅速啟動河道修復性禁采管理。
⑴嚴格落實規劃采量及開采船只數量。根據《**采砂規劃》（2011-2015），2014年該河段控制開采量為204.5萬噸，控制開采船只為14艘。浠水、黃州兩縣區政府必須嚴格遵守規劃，杜絕超規劃開采。建議由市審計局、監察局、水利局在當年開采活動結束后，聯合對兩縣、區政府實際執行年度行政許可情況進行專項審計。對超量開采行為，建議由市紀委、監察局按照黃紀發〔2007〕3號文的規定，對縣、區政府及相關部門領導、監管人員嚴肅追究責任。
⑵科學制定年度開采方案和現場監管方案并報請市政府批準。為確保河道安全，建議由浠水、黃州兩縣區政府聯合研究制定該河段年度開采方案和現場監管方案，報請市政府批準后實施。
⑶交通部門依法取締該河段所有“三無”船只。依據《湖北省水路交通條例》第69條“違反本條例第四十四條第二款規定，使用無船名、無船籍港、無船舶證書的船舶航行、作業的，由水路交通管理機構責令停止航行或者作業；拒不停止的，暫扣船舶；情節嚴重的，予以沒收”的規定，建議強化兩縣區政府及交通、海事部門職責，對該河段“三無”船只進行專項清理整頓。
⑷強化兩縣區政府領導安全生產責任。根據相關法規和市政府辦公室黃政辦電[2004]109文，建議進一步強化浠水、黃州兩縣區政府主要領導作為安全生產第一責任人的責任；分管黃砂生產的政府領導作為直接責任人，對**水域采砂、裝砂、運砂安全生產工作承擔直接行政領導責任；分管安全生產工作的政府領導承擔協調督查的責任。
⑸盡早研究確定**下游河段修復性禁采時間。**實行修復性禁采只是時間問題，現在不禁，遲早也要實行禁采保護。在《**采砂規劃》（2011-2015）執行到期后，建議自2016年起，對該河段實行修復性禁采。縣區政府應早作準備，盡早研究河道修復性禁采工作方案，認真做好沿河群眾的宣傳、教育、疏導，妥善分流安置從業人員和船只集中監管工作，并提前向社會公告實行修復性禁采時間，以便引導沿河群眾理性投資，促使從業人員轉產轉業。
如果采用這一過渡性方案，有利于為下一步禁采預留時間來化解各方矛盾，不利的方面是，短期內，河道堤防、橋梁等各種安全隱患非常大，現場執法監管的難度和風險非常大。建議應強化浠水、黃州兩縣區政府及各相關職能部門的日常監管責任，真正形成各司其責、齊抓共管的局面，確保開采活動安全。
專此報告。
附件：1.黃岡市交通運輸局《關于對我市**下游黃砂禁采的請示》（黃交〔2013〕256號）
2.《研究浠水、黃州兩縣區**黃砂收入分配比例、迅速恢復黃砂生產有關問題》（黃岡市人民政府專題會議紀要〔2001〕9號）
3.市人民政府辦公室《關于加強**水域采砂、裝砂、運砂安全生產專項整治工作的通知》（黃政辦電〔2004〕109號文）
4.浠水縣人民政府關于對《黃岡市交通運輸局關于對我市**下游黃砂禁采的請示》有關情況的調查報告
5.黃州區河道采砂管理局關于對《黃岡市交通運輸局關于對我市**下游黃砂禁采的請示》的意見和建議（黃州砂管〔2014〕6號）
**采砂管理調研組
2014年3月17日
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