建立黨政領導干部能“下”機制的調查與思考

關于建立黨政領導干部能“下”機制的調查與思考

如何實現干部能上能下，特別是解決好能下的問題，是長期困擾干部工作的突出問題，也是當前深化干部制度改革的關鍵環節。近幾年來，嘉蔭縣按照中央和省市委關于建設高素質干部隊伍的要求，在推進干部能上能下上做了大量的文章，把調整不稱職干部作為解決干部能下的一項重要措施來抓，打破了干部領導職務終身制，實現了新老干部隊伍經常性的更新交替，增強了干部隊伍的生機與活力。
一、推進不稱職領導干部“下”的基本做法和體會
2000年以來，嘉蔭縣委在調整不稱職領導干部方面進行了積極的探索和有益的嘗試，推進了調整不稱職領導干部“下”的進程。概括起來主要有以下幾點：
一是定思路，形成正確的調整導向。嘉蔭縣委通過幾年的實踐，提出了“三個月看思路，半年看成效，一年定去向”的思路，即調整、提拔的干部任職三個月后由組織部門到干部單位聽取其工作述職，重點了解干部工作思路是否清晰；任職半年后由組織部進行專項考核，了解工作是否打開局面，取得了哪些成績；年度考核中，對干部進行全面考察評價，確定干部的升降去留。這一思路的實施不僅使上來的干部經受到了考驗，而且使調整下去的干部心服口服。
二是建制度，解決了“下難”的難點。在具體實踐中，嘉蔭縣委注意從研究制定調整不稱職干部的工作制度入手，依靠制度，來規范調整不稱職領導干部，收到了一定的效果。先后制定實施了《領導干部試用期制度》、《領導干部年度考核制度》、《領導干部“四下”制度》和《領導干部任期責任制度》等一系列規章制度，這些制度實施以來，有75名領導干部從領導崗位上調整下來。
三是定標準，明確了“下”的對象。為切實解決“下”的對象難確定的問題，嘉蔭縣進一步明確了不稱職領導干部的認定標準，規定年度考核不稱職者下，誡勉教育不改者下，民主評議排名末位者下，試用期不合格者下，每年對現職領導干部進行全面考核，綜合評定，確定不稱職干部調整對象，取得了較好效果。
四是妥善安置，解除了后顧之憂。在調整不稱職干部過程中，嘉蔭縣委注意根據不稱職領導干部的具體情況進行多形式、多渠道安置，充分調動了被調整干部的積極性，形成了干部能上能下相結合，對下的干部不另眼看待，政治上一視同仁，生活上一樣關心，工作上一樣信任，干好了一樣重用的氛圍。如，我縣1名鄉鎮行政正職因試用期間打不開工作局面，1名老林業局班子成員因違反政策規定先后被縣委解除了試用職務和職級。對待被調整下來的干部，嘉蔭縣委沒有放任自流，而是從內看素質，遠看潛力的角度出發，從正面教育入手，幫助被調整對象從自身上找原因，正確對待組織的決定，經過一個時期的努力工作，這兩名干部以下為機遇，以下為動力，扎實工作，贏得了干部群眾的一致認可，重新走上了領導崗位。
幾年來，通過深化干部人事制度改革，加快調整不勝任現職領導干部工作力度，有效地解決了干部“下”難的問題，雖然從領導崗位上下來的不稱職干部是少數，但在干部隊伍中引起的震動是強烈的，增強了各級領導干部的競爭意識和危機意識，得到社會各方面的好評。總結近年來推進干部能下的改革進程，有三條基本經驗：
一是推行干部能下必須堅持從實際出發，從改革開放和發展社會主義市場經濟的客觀需要出發。從這幾年來干部制度改革的歷程看，一方面，這些改革為經濟建設和其他方面改革提供了組織保證和制度支持；另一方面這些制度改革措施的提出、各方面的認可程度及其實際效果，又都不同程度地受到經濟、社會發展進程的激勵和制約。實踐證明，推進干部能上能下，不是組織部門的主觀選擇，而是改革開放和發展社會主義市場經濟對黨的干部工作的客觀要求。在不同時期、不同的環境條件下，推進干部能下，應當采取哪些措施、方法和適用于哪些范圍，都不可避免地要與當時當地政治、經濟、社會發展的客觀實際相聯系。我們必須堅持一切從實際出發，區別不同情況，積極穩妥地推進干部能上能下，從這幾年的實踐看，推進干部能下是一項長期的艱巨的任務，不大膽探索、銳意改革不行，但要一步到位解決問題也不可能，只能不斷積累，循序漸進。
二是推進干部能下關鍵在于干部管理工作中要形成競爭激勵機制。實踐證明，各級黨組織和領導干部的決心是實行干部能上能下的前提，制定明確的干部崗位職責是推進干部能下的客觀標準。但是，干部能上能下，又不僅僅是干部職務的“上”與“下”的問題，涉及到對干部的選拔、任用、考核、獎懲、監督等一系列環節，是一個動態的管理過程。因此，除了堅定各級黨組織和領導干部的決心、明確干部崗位職責外，必須建立和完善一套科學的、合理的、有效的競爭激勵機制。這種機制是按照正確的指導思想、方針、原則形成的制度體系，要充分體現“公開、平等、競爭、擇優”的原則，各項制度之間要相互提供支持，建立有機聯系。實踐證明，推進干部能下的相關制度、措施、方法要配套使用，單一地實行某一項改革，其作用往往不能持續和深入，容易“曇花一現”。
三是推進干部能下必須把能上與能下聯系起來進行綜合考慮。干部的“上”和“下”歷來是緊密聯系在一起的。干部“上”與“下”的過程，實際上是一個對干部嚴格管理、加強激勵、競爭擇優的過程。因此，我們要把解決好干部能“上”與能“下”結合起來進行考慮和研究，特別是在推進干部能“下”方面，盡快形成一套有效的制度和方法。
二、不稱職領導干部“下”難的問題及原因
從我縣調整不稱職領導干部的實踐看，雖然取得了一定的進展，但也存在著不少問題，主要表現在：
1、從“下”的數量上看，實際“下”的人數要比應該“下”的人數少。
2、從“下”的職務上看，表現為三多三少。級別低的“下”的多，級別高的“下”的少；副職“下”的多，正職“下”的少；在下的職務安排上，改員保級的多，降免職使用的少；在“下”來的待遇上，大分部是降職務不降待遇。
3、從“下”的渠道上看，調整形式單一。干部管理的主要形式仍然是委任制，這就造成不稱職干部在“下”的時候，靠組織調整的多，自愿提出申請的少，從上級職務到下級職務、從領導干部到保留職務或一般干部，始終是在干部圈內循環，即使有個別的提出申請，也是有更好的去向而提出辭職。
4、從對待“下”的態度上看，多數不稱職干部對組織調整不能正確對待。一些不稱職領導干部“下”來后，不是從自身查找原因，而是抱怨組織、消極抗“下”。
不稱職領導干部難“下”問題產生的原因：
1、思想解放程度不高。應當肯定，這些年絕大多數干部對待“下”的問題，無論是在思想觀念上還是在心理承受能力上，都有了很大的改觀，但思維觀念的轉變程度離推進干部能上能下的要求仍然還有相當大的差距。
從領導干部本人看，傳統“官”念影響較深。雖然近幾年隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，人們的“官本位”思想受到一定程度的沖擊，但是認為當官就能光宗耀祖、升榮降辱的干部還大有人在。此外，干部一旦從現職崗位上下來，絕大多數人就認為這個干部不是犯了錯誤，就是不稱職，這種輿論環境對下來的干部造成巨大的心理壓力。
2、調整標準不規范。調整不稱職領導干部，首要的是明確不稱職領導干部認定標準。但目前量化、細化、具體的標準比較單一，一把尺子衡量和評價不同層次、不同類別的干部，只能是模糊的定性，難以準確地評價干部的德才表現和工作實績。加上考核的方式、方法不盡完備，難以通過現有的考核來確認黨政領導干部是否稱職，尤其是對工作中并無明顯問題和失誤，但事實上相形見絀的領導干部作出明確定論，難度確實很大。調查了解中，大多數人認為認定不稱職領導干部的標準模糊，而且相當一部分人認為不能準確認定。
3、相關制度不配套。相對來說，這些年我們在干部工作中，確實存在著對“上”研究得多，對“下”研究得少的問題，沒有拿出可行的“下”的規定和制度。雖然已有的干部管理規章制度中，不少涉及到干部的“上”和“下”，但基本上是零散的、應急的，沒有形成封閉的管理體系，特別是在解決不稱職干部“下”的方面，缺乏權威性、可操作性和現實針對性的配套政策。此外，干部被調整下去后，組織上要給其找出路，但目前就業渠道狹窄，只能在機關事業單位進行安排，即使這樣矛盾也比較多。安排在本單位，不好開展工作；安排在其它單位，不愿意接受；安排的單位不好，干部本人不愿意去等，表現比較明顯。
4、措施落實不到位。一方面，表現在一些已經建立的制度執行的還不夠徹底，具體表現在干部調整過程中，考慮品德、資歷、年齡和身體因素較多，考察能力和實績因素較少。對能力不足，實績平平的領導干部觸動不大。即使有的調整，也通常是職務雖然下來了，但待遇卻沒有降下來，已有的制度沒有真正落實到位。另一方面，有的領導干部特別是“一把手”決心不大，重視不夠，只是說在口頭上，寫在文件上，工作效果就差。相反，領導干部特別是一把手對這項工作認識高、信心足、決心大，開展“下”的工作就主動，效果就好。
三、促進不稱職領導干部“下”的對策與思考
從今后發展看，加快干部人事制度改革步伐，關鍵要在建立干部能上能下、能進能出、有效激勵、充滿活力的用人新機制上下功夫，特別是要在完善干部能“下”機制上取得新突破。推進干部能上能下在制度和方法上所要達到的目標，應該體現在三個方面：一是形成一種擇優汰劣的選擇機制，在群眾的廣泛參與下，公開、公平、公正地擇優汰劣，為優秀人才脫穎而出創造條件；二是形成一種干部人力資源配置的調節機制，不僅能保證“優者上，相形見絀者下”，而且使干部“上”與“下”都能夠各得其所，做到人盡其才，人事相宜；三是形成一種經常性激勵機制，能夠結合日常工作，運用多種方式進行有效激勵，充分調動干部的積極性、主動性和創造性三個方面相互聯系、相互依托，構成了推進干部能上能下的總體構架。只有把它們綜合起來，加以運用，才能充分發揮效益。我們認為，在下一步深化干部能上能下工作中，要把對干部能上能下結果的管理擴展為對過程的管理，著眼于干部管理的全過程，加強配套改革，綜合推進。抓好五項工作：
（一）加強宣傳教育，讓“下”的干部排除思想障礙，為推進干部能上能下創造良好的社會氛圍。傳統觀念和習慣勢力的束縛是影響干部能上能下的思想障礙。改革干部制度，推進干部能下能下，必須解放思想，更新觀念，形成正確的輿論導向和適宜的社會氛圍。各級黨組織要從建設高素質干部隊伍，適應建立社會主義市場經濟體制要求的高度，深刻認識推進干部能上能下工作的重要性和緊迫性。各級領導班子要強化抓班子、帶隊伍的意識，堅持一級抓一級，加大對推進干部能上能下方面已有制度貫徹執行和監督檢查的力度。要克服畏難情緒，敢于動真碰硬，排除選人用人上的不正之風的干擾。其次，要教育干部正確對待職務的升降去留。破除官貴民賤，“不到退休年齡不退位”和“無錯不下，下必有錯”的舊觀念，樹立正確的職務變動觀。明確干部職務的上與下是增強在市場經濟條件下干部隊伍活力的必然要求，下的干部未必就有錯，也并不是對干部的懲罰，而是對人才資源進行優化配置的過程。要淡化干部職務“上”與“下”的觀念，強化干部職務“進”與“出”的觀念，使干部的職務變動在人們的意識中逐步成為一種自然的、合理的現象。再次，在社會宣傳上不宜使用“平者讓、庸者下”之類的口號，而是要教育引導廣大干部、群眾端正對“下”的干部的認識和態度，不要歧視和責難他們，減少干部“下”的外部阻力。
（二）完善競爭機制，全方位的考察干部，讓“下”的干部下有所思。一是拓展競爭領域和范圍，完善機構改革的相關配套措施，積極運用競爭上崗的有效方式，進一步做好機關工作人員的選配定崗和精簡分流工作，使優者在位，劣者讓位，改變“不犯錯誤不調整，不到年齡不下崗”的用人格局；二是進一步完善考試內容和方法，對不同部門、不同行業、不同職位領導干部的選拔考試，在內容和方法上要有所不同，更好地體現競爭職位對競爭者各方面能力、素質的要求；三是完善民主推薦、測評和評議領導干部方法，不斷擴大群眾的知情權、參與權、監督權，同時正確運用推薦和評議結果，既充分發揮民主，認真聽取和尊重大多數人的意見，又不機械地、簡單地以票取人；四是改進干部考察考核方法，不僅考察干部的工作圈，還考察干部的生活圈，不僅考察干部在本單位、本崗位的表現，還考察干部歷任單位和崗位的表現，不僅看干部的學歷、年齡，更看干部的實際能力和業績，多層面、多方位地考察干部，防止以偏概全、擴優縮劣問題的發生。
（三）健全淘汰機制，建立科學的指標考核體系，讓“下”的干部心悅誠服。要積極探索推進位次管理、末位淘汰制度，這是激發干部隊伍活力的有效方法。實際操作中，首先要明確具體的考核標準。依據不同行業特點，逐步建立科學、合理的量化指標考核體系，結合不同類型、不同層次、不同崗位職務特點，細化不稱職和不勝任現職干部的認定標準，使考核有依據，評判有標準。其次要合理確定末位單位和末位人員。要重點抓好“考、評、定”三個環節。“考”就是根據目標管理考核標準，考核物質文明和精神文明建設指標完成情況，排出單位和個人的位次；“評”就是采取由群眾評議、班子成員互評、組織部門綜評的方式，排出位次；“定”就是對各單位和人員的兩次排位情況進行綜合審定，分層次確定末位單位和末位干部。第三要嚴格考核結果兌現。連續兩年被評為最差單位的主要負責人和被評為末位的干部，該降免職的降免職，該調離的調離，真正形成能者上、庸者下的局面。
（四）疏通安置渠道，讓“下”的干部才盡其用。應當看到，“下”的干部雖然有的駕馭全局能力不強，但負責一個方面的工作卻可能很出色；有的組織領導能力不強，卻可能是某個方面的專業技術權威。所以，應該把“下”的干部視為一筆人才資源，進一步做好開發利用。在具體操作過程中，應注意把握以下幾點。一是要認真細致地做好思想政治工作。同“下”的干部見面談話，實事求是地講清調整的理由，使他們正視被調整的客觀現實，幫助他們認識不勝任現職的原因和差距，明確努力方向，鼓勵他們放下思想包袱，愉快地走向新的工作崗位。二是要積極為“下”的干部創造提高的機會。可以采取調干學習、參加培訓、掛職鍛煉、參加中心工作等形式，著力提高他們的思想政治水平和工作能力，把調整的過程變為干部教育提高的過程，為重新安置上崗奠定基礎。三是要拓寬安置渠道，量才使用，充分發揮被調整干部的作用。要根據“下”的干部本人的特點，安排到適當的崗位，使其各得其所，充分發揮專長。比如黨務型的干部，從領導職務被調整下來后，可分工他們協助抓比較熟悉的工作。對有技術專長，但行政管理能力、組織協調能力較弱的干部，調整到業務技術部門從事專業技術性工作。也就是說棄其所短，取其所長，量才施用，既能充分發揮干部的作用，又可在一定程度上減少“下”的阻力。在這方面，要充分發揮人才市場的主渠道作用，逐步從組織包攬安置向雙向擇業過渡。四是要加強對被調整領導干部的跟蹤管理。對下來的干部不能“一棒子打死”，提倡給他們一個“再上”的機會，可以結合全面推行干部制度改革，對受到降職、免職的干部在新的崗位上工作表現較好，有明顯的工作業績，符合領導干部任職條件的，經過組織考核后可重新提拔使用。通過這些措施，使“下”者能夠看到希望，增強自身素質提高的自覺性和在新的崗位工作的積極性和主動性。
（五）配套相關政策，讓“下”的干部無后顧之憂。凡新提拔的領導干部，除選舉產生或經人大、政協決定任命的領導干部外，一律要實行試用期制；對新提拔的干部都要進行公示；對事業單位行政領導干部實行聘任制；對黨委、政府、人大班子成員實行任期制。同時，對在競爭中落聘、下崗或業務水平和領導能力與崗位要求不相稱，事業心進取心不強，工作打不開局面，群眾不滿意以及有違法違紀事實已被立案審查尚未處結的領導干部，探索試行待崗制。積極引導鼓勵機關事業單位工作人員離職、辭職到企業工作或從事個體私營經濟，鼓勵符合條件的機關工作人員提前退休，積極探索建立領導干部辭職制度。通過建立健全各項常規性的、硬性的“規矩”，真正疏通干部“下”的渠道。強化干部“下”后管理工作，配套相關政策，使“下”的干部能夠得到合理的待遇，幫助他們解除后顧這憂，是推進黨政領導干部“能下”工作的關鍵。一是要制定走出公務員隊伍人員的經濟補償制度。對黨政領導干部因個人原因或其他原因，主動提出辭去現任領導職務，要求離開公務員隊伍的，除法定不得辭職的情形之外，應根據其職位高低和任職年限，在經濟上給予一次性的補償。二是要建立“下”的干部基本生活保障制度和新技能培訓制度。納入整個社會保險體系，為黨政機關領導干部主動到企業工作，領辦創辦各類經濟實體創造條件，使黨政領導干部能夠“下”有所養、“下”有所為。三是要建立與“能下”有關的行政級別和工資待遇政策。符合有關政策，本人自愿提出提前改任非領導職務或退休退養的干部，要按照有關政策享受有關職級和工資待遇；對不勝任現職或相形見絀的干部，一般應按調整下來后的崗位定級、定待遇；對因身體原因而下來的干部，原則上保留行政級別和原來的工資待遇；對有技術業務專長，而不勝任現職的干部下來后，可以“轉業”、“轉崗”，原則上可就高不就低的保留原有的職級和工資待遇。
推進黨政領導干部制度改革，重點深化黨政領導干部選拔任用制度改革，推進領導干部能上能下。采取多種措施解決能下問題，進一步完善調整不勝任現職領導干部的制度和辦法，是當前這項改革任務的和焦點問題。
推進黨政領導干部能“下”機制形成與建立，從思想上、制度上解決能上不能下的問題，從當前經濟結構調整、開發優勢特色產業、應對入世的新形勢、新任務的要求來看，顯得尤為重要和緊迫。只有建立起科學規范、運作有序的干部能上能下機制，以“下”保證“上”的機制，形成優勝劣汰、新陳代謝的機制，才以保證優秀人才脫穎而出，才能建設高素質的干部隊伍，從組織上為“二次創業、富民興市”目標實現提供保證。

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