對計劃生育行政執法的理性思考

對計劃生育行政執法的理性思考

對計劃生育行政執法的理性思考 摘要：本文以行政執法的內涵和其基本特征為參照，總結了計劃生育行政執法中存在的一些突出問題：一是部分領導和執法人員依法行政觀念比較淡薄；二是“自費執法”現象仍然存在；三是違反程序執法時有發生；四是職權異化；五是執法隊伍人員錯位、素質偏低。然后從歷史慣性、監督機制和個人因素三個基本層面對這些問題產生的原因做出了分析。最后從加強宣傳，增強全社會的法律意識；強化計生行政執法人員依法行政的意識；健全和完善計生行政執法的監督機制；提高計生執法人員的業務素質以及加強社會主義精神文明建設等方面提出了解決這些問題的建議。 關鍵詞：行政執法 計劃生育 隨著社會主義法治建設的不斷推進，計劃生育行政執法工作近年來得到不斷加強和提高，但仍然存在一些問題。究其原因，從本質而言，是由于部分相關人員對行政執法內涵存在認識偏差，對行政執法特點把握不正確等原因所致。因此，要深刻剖析計劃生育行政執法中存在的問題，規范計劃生育行政執法主體的執法行為，維護法律的嚴肅性，提高計劃生育行政執法者的執法水平，確保計劃生育行政權的依法行使，首先就必須準確且深刻地把握行政執法的內涵。 一、行政執法的內涵與規范計劃生育行政執法。 什么是行政執法？“執法”是指國家機關依法實施法律的活動，它包括國家行政機關的執法活動，也包括國家司法機關的司法活動，以及國家權力機關的執法。因此，所謂行政執法，是人們對國家行政機關在行政管理過程中執行法律、法規活動的統稱，是行政主體執行法律的行為。具體而言，它是指行政機關和其它享有行政管理職權的組織，依法對行政管理相對人采取的具體的、直接影響其權力義務，或者對相對人的權力行使和義務履行情況進行監督檢查的行政行為。 要準確把握行政執法的內涵，規范計劃生育行政執法行為，應當特別注意行政執法的幾個最重要特征： 第一，行政執法主體的法定性。行政執法主體是國家行政機關和法律、法規授權的組織。現階段在我國人口與計劃生育領域，由于存在計劃生育行政部門和計劃生育協會兩個組織，所以應當特別注意計劃生育行政執法的主體問題。計劃生育協會在本質上是一個群眾性、非營利性的非政府組織（但目前其“附屬行政化”傾向比較突出），所以必須明確只有計劃生育行政部門才是法定的計劃生育行政執法主體。 第二，行政執法行為的職權性。即行政執法必須是行政主體行使行政職權，履行行政職責并具有法律意義的行為。并且行政主體行使行政職權的目標不是為了從事民事活動或其它社會活動，而是為了實現國家行政管理的職能。所以，在計劃生育行政執法工作中，只有人口與計劃生育領域中的事務才是計生行政部門職權所轄，而其它領域，比如計劃生育協會協助計生戶開展的經濟項目等，計劃生育行政部門并不能越權行政。 第三，行政執法保障的強制性。即行政執法是行政主體代表國家，以國家的名義實施的行為，故其以國家強制力作為實施的保障。當行政主體在行使行政職能的過程中遇到障礙，可以依據法律、法規采取強制措施。在計劃生育行政執法過程中，如發生計劃生育管理相對人與計劃生育相關法律、法規相沖突的情況，應當依法采取強制措施，而不應代之以“人情關系”等來處理。 第四，行政執法過程的程序性，即行政主體在行政執法過程中必須遵循相應的準則和程序。為此，在計劃生育行政執法過程中，不能為了效率放棄程序，導致違反程序執法。 總之，只有深刻把握行政執法的內涵和其最基本的特征，計劃生育行政部門才能在其工作過程中真正做到規范執法。 二、計劃生育行政執法中存在的問題 從上所述可知，行政執法具有嚴格的內涵。但是，正是由于對其缺乏準確的把握，才導致了在現實的計劃生育行政執法過程中還存在一些突出的問題。 （一）部分領導和執法人員依法行政觀念比較淡薄 行政管理機關及其人員在其職權所轄范圍內，之所以擁有執法權是其法定職位所規定的，也就是說，其執法權是由相關法律所賦予，并由相關法律所規定。因此，其執法行為必然應當依據法律來展開。但是，在計劃生育管理工作中，由于部分領導法制意識不強，對由“人治”向“法治”轉變的重要性認識不足，往往對依法管理，依法執法不重視。在計劃生育執法工作中，往往不是依法，而是依據個人的情感、情緒，以及依據和管理相對人的“關系”等因素開展工作，執法隨意性傾向比較明顯。由此，也就將法律所賦予的“職權”僭越為“個人權利”，并最終導致了行政侵權、違反程序執法，乃至腐敗等一系列現象的發生。 （二）“自費執法”現象仍然存在 計劃生育行政部門與工商、稅務等部門相比，往往被認為是清水衙門，而與此同時，市場經濟所引發一些腐朽思想卻強烈沖擊著相當部分計生執法人員。因此，在其執法過程中往往因利益的驅動，使其執法行為扭曲、變異，特別是部分基層計生行政部門，往往對執法隊伍實行自收自支或差額撥款的方針，同時還把諸如計劃外超生等等的收費和罰款作為機關日常經費，職工福利資金的來源或補貼，由此導致計劃生育行政執法以“利益”為指向，出現了“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現象。“自費執法”現象造成了計劃生育行政執法行為與執法目的的嚴重背離，并衍生出了一系列嚴重問題。近兩年，雖然中央已經意識到這一問題的嚴重性并采取了一系列相應措施，但仍未得到完全遏制，基層在執法過程中打法律擦邊球現象仍時有發生。 （三）違反程序執法時有發生 法律的執行要求執行者必須嚴格依據法律所規定的一整套程序和步驟來展開。()而在計劃生育管理工作中，由于長期以來就存在這樣一些認識偏差：計劃生育是國策，怎么干都有理；計生工作任務重、時間緊，而計生法規（像“七不準”、“八個程序”等）條條框框太多，按照法律程序辦事太繁瑣、太慢，削弱了工作力度；基層不必講法制，執法就是凌駕其上……。這些錯誤認識使一部分計生執法者無視計生法律、法規之規定，或者為了追求工作的效率，不依法定程序，甚至違反程序執法的現象十分普遍。雖然它沒有背離執法目的，但違反計生法律法規之法定程序的執法行為同樣是對法律的贄瀆。 （四）職權異化 計劃生育行政管理人員的執法權是一種職權，但在實際的運作過程中，職權往往被異化為個人權利或者個人特權。其職權異化的表現有：一是以“人情”作為計生執法的尺度。由于中國是“倫理本位”的人情社會，受重視人情這一歷史傳統的影響，在計生執法工作中，常常出現面對同一性質的違法行為，但執法尺度卻大相徑庭，其執法尺度的依據是違法者與自己是否有人情關系，這種關系的親密度如何。以人情為執法的尺度，其結果必然是職權被異化，循私（情）事件層出不窮。二是權錢交易。在計生行政執法中，有些執法人員難以抵制金錢的誘惑，把職權蛻變為個人私權，并將其作為籌碼進行權錢交易，使得違反計生法規者逃避了應受的懲罰。三是濫用權力。比如，在計生執法中以權謀私，武斷專橫，拖延履行職責，該罰不罰，處罰程度隨意而定，甚至因個人恩怨而刻意報復等等。總之，職權異化在計生執法中形式繁多，幾乎難以羅列窮盡。 （五）執法隊伍人員錯位、素質偏低 在目前的計劃生育管理體制中，雖然各級計生行政管理部門都設有政法部門，但由于人員編制、管理體制等原因，執法任務并不僅僅由政法部門的人員去執行。在實際的運作過程中，計生管理部門中的其他人員往往也擔負執法責任，相當多的執法工作都是整個管理部門傾巢而出，這實際上是其執法隊伍人員錯位，那些不具有執法能力的人員也參與執法，其結果可想而知。即使執法隊伍人員構成沒有錯位，現有計生執法隊伍的素質也不容樂觀。目前計生行政執法人員絕大多數是原來行政機關的一般工作人員，缺乏行政執法所必備的較高文化素質和法律素質。執法人員中具有正規法律教育背景的比例相當低，而工作過程中正式經過系統業務和法律培訓的人數也非常有限，甚至還有執法人員自身就是法盲的情況。這些情況都嚴重制約著計劃生育行政執法的順利開展。 三、計劃生育行政執法中存在的問題之原因剖析 以行政執法的內涵和其基本特征為參照，對現實計劃生育行政執法狀況進行審視，使我們明晰了計劃生育行政執法中還有諸多問題存在。為了尋找解決這些問題的方法，有必要深刻剖析這些問題產生的原因所在。 （一）傳統的“人治”觀念及“官本位”思想的桎梏 中國是一個長期實現人治的國家，在漫長的封建社會，統治者依靠“人”而不是“法”來治理國家。對人們行為的要求上，宣揚以完美的“圣人”為參照系，講求自我修養，即達到“內圣”，而輕視以法律來制約人的行為。所以法治的觀念在中國的歷史傳統中幾乎難以找到，而人治的理念和官本位的思想卻異常發達。不論是“內圣外王”之道，還是“勞心者治人”的思想，都反映了中國古代智者們對人治的追求。而人治的觀念必然使得“官本位”的思想不斷強化。雖然我國正在努力實現向法治社會的轉變，但幾千年的歷史文化積淀卻難以在短時間內消除。同時，我國計劃經濟時代“長官意志”的社會管理模式也仍有殘余。計劃生育行政執法中諸多問題的出現與這中歷史文化的慣性影響是分不開的。比如，我們所說的部分領導和執法人員依法行政觀念的淡薄，便是人治思想的一種折射；職權之所以會異化為個人權力等，便是一種官本位的社會心理反映；而違反程序執法既折射出了人治的觀念，也是官本位思想的作崇。 （二）監督機制的不完善 缺乏監督的權力必然會變異，這是亙古不變的真理。隨社會主義法制建設的不斷推進，行政法律體系確實在不斷健全，但監督機制的建設及其作用的發揮卻相對滯后。比如在計劃生育領域，以《憲法》為依據，以《人口與計劃生育法》為基本框架，以行政法規、地方法規為主體，以部門規章和地方政府規章相配套的具有中國特色的人口與計劃生育法制體系已經較為健全，但對計生行政執法者的監督機制并不夠完善，甚至可以說是比較缺乏。雖然我國行政執法監督體系已經形成了系統內部監督和系統外部監督的機制，但監督不力也確是一種事實，否則，在計生行政執法以及其它領域的執法中就不會存在一些相當突出的問題。在現實中，可以明顯感覺到來自體制內權力機關的監督，其發揮的作用較為明顯，但來自執法對象方面的監督機制卻明顯乏力，而這恰恰是監督執法行為的重點所在。試想，如果擁有一套健全完善的監督機制，那么如前所說的那些問題，很多都是可以有效杜絕的。 （三）部分執法者思想道德素質和業務能力低下 行政執法權力總是由一定的人和機構來行使，倘若執法者道德品質低下，縱使權力制約和監督機制再完善，仍不免要產生許多問題。而我們前面所列舉的那些問題中，很多都與執法者個人道德素質的低下有很大關系。正是因為他們中的一部分人，缺乏法制意識，公仆服務意識，而且特權思想嚴重，公權意識差等等個人因素，從而把執法行為特殊化、功利化。當然，我們也不能將所有的責任都歸結為主觀原因，不可否認，相當部分執法者沒有依法執法，違反了法律程序執法并不是出于其主觀意識，而是因為其業務素質的低下造成的。他們不是不想依法執法，而是不知道如何依法，不知道如何正確執法。雖然他們沒有主觀犯錯的動機，但法的實質卻被破壞了，這同樣是不可原諒的。 當然，計劃生育行政執法中存在的那些問題，其產生的原因是紛繁復雜的，但是個人因素、傳統文化因素和機制因素確實是我們不可忽視的三個基本層面上的深層根源。 四、解決計劃生育行政執法中存在的問題之建議 尋找計劃生育行政執法中存在的問題和原因，目的是為了規范計劃生育行政執法工作，并把計生工作推向更高層次，因此，必須尋找積極有效的措施來解決這些問題。 （一）加強宣傳，增強全社會的法律意識 法律意識是人們關于法律現象的觀點、思想、心理和知識的總稱，它對法治實踐具有重大影響。現代社會強調“法律統治”，崇尚法治，政府同公民一樣必須受法律的支配，所有國家機關及其工作人員都必須服從法律規定。因此，要克服計劃生育行政執法中的問題，首先必須加強宣傳，增強全社會的法律意識。這具有兩個方面的重要意義：一是計劃生育行政執法人員的法律意識提高了，才能促使他們去理解行政執法的內涵，提高他們依法辦事的自覺性，增強他們依法行政，依法執法的觀念。如此，才能從執法主體思想意識層次上杜絕其違反執法、職權異化等現象，改變其淡薄的依法行政觀念。二是法律對群眾而言，并不僅僅是對其違法行為的制裁，同時也是對其權益的保護。只有群眾特別是計生戶的法律意識增強了，當其被制裁的程度、形式、程序等違反了法律的規定，他們才知道運用法律來維護自己的權益。如此，勢必將以一種外在的強大力量，對計劃生育行政執法人員形成有效的制約和監督，推動他們提高依法執法的自覺性。 （二）切實強化計生行政執法人員依法行政的意識 社會主義法制建設的基本要求是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，其中“有法必依、執法必嚴”是針對執法人員而言的。計生行政執法中出現的這些問題，與未能很好貫徹這一精神有關，比如“自費執法”、違法程序執法就是沒有貫徹“有法必依”，而以“人情”為執法的尺度則是對“執法必嚴”的違背。因此，必須按照“有法必依、執法必嚴”的要求切實強化計生行政執法人員的依法行政意識。通過教育引導，轉變他們對依法行政、依法執法的錯誤認識（例如“依法行政束縛了工作手腳”等）；強化計劃生育“七項制度”、“七個不準”、“八個程序”的學習，使他們真正認識到，法律才是其執法權力的來源和依據，不依法就無權執法；最終要使“依法行政、依法執法”成為他們工作的習慣。 （三）健全和完善計生行政執法的監督機制 孟德斯鳩說，“一切有權力的都容易濫用權力，而且他們行使權力一直到遇有界限的地方才休止”，這句話道出了權力監督機制的重要性。如前述所言，雖然我們的行政執法監督體系正在不斷完善，但監督不力的情況卻還存在，原因何在？這是監督機制的不完善所致，對計生行政工作而言更是如此。要克服計生行政執法中的種種問題，必須健全和完善計生行政執法的監督機制。計生行政執法監督機制的完善，一方面要靠整個國家行政監督機制的完善，例如探索更有效發揮人大、司法等機關的監督方式。然而這些監督機制監督的范圍和領域較廣，所以另一方面，也是更為重要的一方面是健全和完善計生行政事業自身的監督機制。 而計生行政領域內的監督機制建設也應該從兩方面來著手。一是完善計生行政系統內部監督機制，通過這一機制從系統內部監督計生行政執法行為。系統內部監督機制的建設，應當建立以上級部門對下級部門執法行為進行監督為主的模式，各級計生行政機關應當設立專門的監督機構，采取定期檢查和不定期檢查相結合，動態檢查和靜態檢查相交織的方式。各級計生行政機關還應當設立執法監督檢查檔案制度，記錄執法人員的執法行為，并以此作為影響其升遷的重要依據之一。二是應當大力建立、健全、完善系統外部監督機制，從系統外部監督和制約計生行政執法。系統外部監督機制的建設，應當特別重視計生政務公開，增加計生行政執法的透明度；注意暢通群眾信訪渠道，建立一套合理的群眾信息反饋機制；同時還應該充分發揮和拓寬村民自治委員會和計生協會在計生行政執法中的民主監督職能。只有真正建立了一套屬于群眾的監督機制，才能使執法人員不敢不依法，不敢隨意執法。 （四）提高計生執法人員的業務素質 提高計生行政執法人員的業務素質，是保證其依法執法的重要基礎。因為業務素質低下，勢必導致盲目執法，隨意執法等。而提高其業務素質，可以從以下幾個方面來進行：一是把好執法人員上崗資格關。二是對在崗執法人員強化法律基礎知識、依法行政知識等學習。三是創造條件選送執法人員到法律院校進修，以適應法律知識、法律制度的更新。四是舉辦執法人員政策、法制理論研討會，交流執法經驗，解決執法過程中遇到的困惑。只有建設好一支高素質的計生行政執法隊伍，才能真正公正、公平地貫徹執行好計生行政法律、法規。 （五）加強社會主義精神文明建設 不可否認計生行政執法中出現的很多問題，相當一部分是由執法者個人錯誤的思想意識造成的。因此，有必要加強社會主義精神文明建設，加強對執法人員的思想教育。為此，應當堅持不懈地抓好馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”思想的教育，搞好黨紀政紀、革命紀律、人生理想教育，使執法者樹立正確的世界觀、人生觀。只有真正樹立了“情為民所系、權為民所用”的理念，才能將計生行政執法中可能出現的許多問題防范于執法主體之思想意識中。 總之，在社會轉型時期，在新舊管理體制的轉換過程中，計生行政執法領域存在一些問題是難以避免的，但只要我們正視這些問題，并不斷探索各種解決的方法，這些問題是一定會得到解決的

【對計劃生育行政執法的理性思考】相關文章：

計劃生育行政執法工作總結04-30

理性思考作文09-12

計劃生育行政執法自查報告03-27

交通行政執法工作存在的問題及對策思考09-11

交通行政執法工作存在的問題及對策思考08-15

計劃生育行政執法自查報告4篇03-27

計劃生育行政執法自查報告(4篇)03-27

計劃生育行政執法自查報告3篇03-27

教育中游戲因素的理性思考08-17

行政執法調研報告01-11