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認真規劃土地開發整理促進社會主義新農村建設
黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確提出了建設社會主義新農村的目標為“生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”20個字的要求。這與土地問題，特別是耕地保護和土地開發整理問題密切相關。為認真規劃和實施土地開發整理，促進新農村建設，我們調研組深入道縣壽雁鎮涂家村等進行了調查研究。一、土地開發整理現狀
土地開發整理包括土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。土地整理指采用工程、生物等措施，對“田、水、路、林、村”進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動；土地復墾指采用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動；土地開發指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發利用的活動。土地開發整理是補充耕地、實現耕地占補平衡，改善生產條件和生態環境，提高土地生產能力的重要途徑。為積極穩妥地推進土地開發整理工作，國家加強了對土地開發整理的宏觀調控，制定并實施了土地整理新增耕地指標折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地開發整理項目管理制度，有效組織實施了國家、省、市投資土地開發整理項目；初步形成了土地開發整理的投入機制，探索推進了土地開發整理產業化；開展了資源調查評價和技術標準體系建設工作，建立了專門機構。通過積極探索和實踐，全市土地開發整理工作取得了明顯成效：
——補充了耕地數量，基本實現了全市耕地數量穩中有增的目標。1997年～2008年，通過土地開發整理，全市累計補充耕地1866公頃。2008年全市實現了建設占用與補充耕地平衡，并約有節余。
——提高了耕地質量，增強了耕地綜合生產能力。我市農業綜合開發實行低產田改造，土地開發整理實施以“田、水、路、林、村”綜合整治為主要內容的土地整理，完善農田基礎設施，改善生產條件，穩步提高了土地質量，增強了糧食綜合生產能力。據不完全統計，全市低改面積和土地整理面積累計受益面積超過100萬畝。
——優化了利用結構，促進了土地集約利用。通過大力推廣以“農田向規模經營集中、工業向園區集中”為重點的土地整理，不斷優化土地利用結構，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。
——改善了生態環境，取得了經濟社會效益。通過土地開發整理和復墾，促進了農村生態環境建設和重點礦區生態環境恢復治理，生態環境得到逐步改善；降低了農業生產成本，增加了農民收入；擴大了就業空間，改善了農村居住環境，推動了農村精神文明建設，有力地維護了社會穩定。
目前，我市有組織的土地開發整理工作從總體看還處于初級階段，一些地方還存在著“重開發、輕整理和復墾”、“重數量，輕質量和生態”的問題；土地利用總體規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用尚未得到充分發揮；規范化管理還不夠到位；資金投入不足，促進土地開發整理的利益分配機制還不健全，土地開發整理的社會化產業化有待進一步推進。
二、土地開發整理潛力
據調查測算，全市土地開發整理補充新增耕地面積的總潛力為45500公頃。其中：
1、土地整理潛力。全市土地整理補充新增耕地潛力約20267公頃，占補充耕地總潛力的44.5。
我市現有農田中普遍存在著田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象；農村居民點用地利用率低，“空心村”多，布局零散。據調查，道縣壽雁鎮涂家村共240戶，有90多戶占有兩處宅基地，僅這個村通過整體搬遷綜合治理可新增耕地40多公頃。這種土地利用狀況難以適應全面建設社會主義新農村的需要。據初步測算，全市通過合理規劃，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約15222公頃。通過對現有農村居民點逐步實施遷村并點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約5045公頃。
2、宜農土地后備資源開發潛力。全市有宜農土地后備資源530萬公頃，其中宜耕土地后備資源約24337公頃，占補充耕地總潛力的53.5。
3、土地復墾潛力。全市因工礦生產建設挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約1609公頃，復墾可補充耕地的潛力約896公頃，占補充耕地總潛力的2。
三、土地開發整理的有利條件和不利因素
我市的土地開發整理具備許多有利條件，但也存在一些不利因素。
1、有利條件。從中央到地方，各級黨委、政府都高度重視土地開發整理工作。特別是黨的十六屆五中全會對耕地保護和土地開發整理提出了新的更高的要求，明確了土地開發整理的方向和基本方針。實施可持續發展戰略，保護和建設生態環境，對轉變土地開發整理的觀念和方式，走內涵挖潛、集約利用的道路將產生巨
大的推動作用。建設社會主義新農村，對農業基礎設施建設和農業結構調整具有更迫切的要求，為土地開發整理提供了廣闊的發展空間。依法征收的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金，為全面實施土地開發整理提供了有力的支撐。國家、省、市投資土地開發整理項目的實施，各縣、區在實踐中創造和積累的豐富經驗，對整體推動全市土地開發整理工作具有重要的示范指導作用。各級國土資源部門和農業綜合開發部門不斷健全專門機構和專業隊伍，為全面開展土地開發整理工作提供了組織和技術保障。從近3年的情況看，省國土資源廳返回新增費49部分近1000萬元，國家和省投資的土地開發整理項目累計23個，資金總額達1.32億元。
2、不利因素。我市人口持續增長，經濟快速發展對耕地的需求增加，補充耕地的壓力進一步加大；土地粗放利用的觀念在短期內還難以完全扭轉，引導土地開發整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力；易開發整理的土地后備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大；優質耕地集中地區占用耕地量大，后備資源集中地區水、熱條件較差，補充優質耕地、保持和提高糧食綜合生產能力的任務更加繁重。
四、土地開發整理目標與方向
（一）土地開發整理目標
1、2008年，全市土地開發整理規劃新增耕地面積170公頃。其中，承擔省易地補充耕地面積70公頃。在新增耕地總面積中，耕地整理規劃新增耕地面積80公頃，土地開發規劃新增耕地90公頃。耕地整理以地勢平坦，集中連片的地域為重點，土地開發以開發未利用的荒草地、灘涂及部分廢棄園地為主。
2、2010年，土地開發整理規劃24990.07公頃。新增耕地面積10011.74公頃，其中耕地整理新增耕地面積2456.62公頃，村莊整理新增耕地面積104公頃，土地復墾新增耕地面積384.29公頃，土地開發新增耕地面積7066.83公頃；改造低產田14432.31公頃；土地利用率由2008年末的88.5提高到2010年的89.8；土地產出率由2008年每公頃國內生產總值12419元提高到2010年的31453元；復種指數由2008年的186.6提高到2010年的197；提高田、水、路、林、村的協調能力，使之在土地開發整理后抵御自然災害能力達到30年一遇；改善農田排灌設施，平整土地，發展節水農業，集約農業，提高耕地質量，提高農業機械化水平；改善農村生活條件和生態環境，提高農民的生活質量，促進社會、經濟可持續發展。
3、2020年，土地開發整理可新增耕地3715.91公頃。耕地整理以地形較為復雜，耕地較零散的地域為重點，土地開發以投資相對較大、效益相對可觀的地域為主。
（二）土地開發整理方向
1、耕地整理方向。通過土地平整、地塊規整、廢棄地復墾、河流整治、灌溉設施等各方面的整理與改造，完善整理區域內的溝、渠、路、林等配套設施，提高土地利用率，增加有效耕地總面積，改善耕作條件，提高耕地質量和等級，建設標準農田；進行田塊歸并和產權重劃，切實保護好農民的各項土地權益；兼顧生態環境效益，避免盲目毀林毀草，在方便生產的同時，把耕地整理與美化環境結合起來。
2、土地開發方向。通過綜合開發與整理，完善開發區域內的溝、渠、路等配套體系，提高土地利用率，增加耕地面積，建設高標準的耕地；重點開發荒草地、灘涂地及裸土地，避免開發林地。
3、土地復墾方向。通過對因挖損、塌陷、壓占及各種污染、自然災害等造成破環、廢棄的土地，采取工程、生物整治措施，恢復其經營狀態，增加有效耕地面積和質量，改善生產條件。
4、土地綜合開發方向。通過對綜合區域的耕地、農村居民點及未利用地進行綜合開發整治，增加有效耕地面積，改善生產、生產生活條件，提高土地利用率。
五、土地開發整理投資規劃和效益分析
（一）投資規劃
1、投資概算。到2010年，全市規劃總投資82181.92萬元。其中耕地整理規模14432.31公頃，規劃投資43296.93萬元；村莊整理規模148.25公頃，規劃投資2223.75萬元；土地開發規模9953.62公頃，規劃投資34837.68萬元；土地復墾規模455.89公頃，規劃投資1823.56萬元。
2、籌資渠道。新增建設用地有償使用費，國家、省、市、縣土地開發資金，當地財政專項安排的資金，耕地開墾費，耕地占用稅，農業綜合開發基金等；可以集中使用的農業、林業、水利等專項基金，農民投工和其他社會投資。
（二）效益分析
1、社會效益。（1）全面實施土地開發整理，將為農村剩余勞動力和城鎮下崗職工提供新的就業途徑，從而促進農村經濟可持續發展和社會主義新農村建設。（2）促進農村脫貧致富和區域經濟的發展。增加有效耕地面積，將使我市糧食總產量有顯著增加，同時也為農業結構優化和農村經濟結構調整創造有利的條件，推動農業集約化、智能化、產業化進程，增加農民經濟收入，促進市域經濟發展。（3）緩解土地供需矛盾，為實現市域耕地總量動態平衡發揮重要作用。
2、經濟效益。土地開發整理的經濟效益分析：從耕地數量增加和耕地質量提高兩方面來計算：（1）通過土地開發新增加耕地面積7066.83公頃，新增收益3710.08萬元/年。（2）通過耕地整理，原有耕地面積14432.31公頃質量得到明顯的提高，可新增收益2164.85萬元/年；通過耕地整理的新增加耕地面積2456.62公頃，可新增收益1289.73萬元/年。兩項合計為耕地整理后的新增收益3454.58萬元/件。（3）村莊整理新增中耕地面積104公頃，新增收益59.28萬元/年。（4）土地復墾新增加耕地面積384.29公頃，新增收益172.93萬元/年。
3、生態效益。（1）土地開發整理項目建設和實施后將大力推進本市的退耕還林進程。（2）將為本市生態環境整治和防洪減災做出重要貢獻，增加綠化面積，提高森林覆蓋率，減少水土流失。（3）開發的荒坡隙地，閑置地和廢棄地全部為15度以下的緩坡地和平地，有利于改善土地蓄水保水能力，增強抗災能力。
六、加強土地開發整理的建議
做好土地開發整理工作，對于實踐科學發展觀，促進社會主義新農村建設，具有十分重要的意義。我們認為，需要從以下5個方面加大工作力度。
1、加強宣傳，提高全社會對土地開發整理重要性的認識。深入開展土地基本國情和國策教育，加強土地開發整理法規和政策宣傳，提高全社會對土地開發整理在全面建設小康社會和新農村，實施要持續發展戰略，保護和建設生態環境中重要作用的認識。樹立依法、按規劃進行土地開發整理的觀念，增強公眾參與和監督意識。
2、健全規劃體系，強化土地開發整理的規劃管理。各縣、區應在本級土地利用總體規劃和市級土地開發整理規劃的指導下，編制、完善土地開發整理規劃。嚴格依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃進行項目規劃設計，形成總體規劃、專項規劃、規劃設計相銜接的規劃體系，切實發揮規劃對土地開發整理活動的宏觀控制和引導作用。
加強規劃管理，嚴格執行規劃評審和備案、規劃公告、規劃審查、規劃實施監督和評價制度。
土地開發整理活動必須符合規劃。土地開發整理項目的立項、規劃設計、項目實施和檢查驗收，必須以土地利用總體規劃和土地開發整理規劃為依據。要嚴格依據規劃審批土地后備資源開發，審查農用地轉用中的補充耕地方案。新的土地開發重大工程應進行環境影響評價，切實保護好生態環境。
3、穩定和拓寬投入渠道，探索完善土地開發整理經濟運行機制。按照“誰占用、誰補充，誰破壞、誰復墾”的原則，嚴格新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費的收繳使用管理，做到收繳到位，專款專用；加大對礦山生態環境恢復治理和土地復墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優先保障土地開發整理重點項目的投入。
建立多種投資渠道。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應市場經濟要求的利益分配機制，吸引社會更多資金投入土地開發整理，推進土地開發整理的產業化。
4、完善制度，規范土地開發整理項目管理。加強和完善土地開發整理年度計劃管理，落實建設占用耕地計劃、土地開發整理補充耕地計劃和土地開發整理項目計劃掛鉤制度。嚴格按照規劃編報項目計劃，合理引導國家、省、市、縣投資土地開發整理項目的實施。開發整理新增耕地要依法實行承包經營并納入耕地保護范圍。
完善土地開發整理項目管理制度，各級國土資源部門和農業綜合開發部門要切實加強和規范項目管理。積極推行項目立項審查會審制，進一步完善項目法人制，全面實行項目招投標制，嚴格執行項目監理制。形成土地開發整理按規劃確定項目，按項目進行管理，按設計組織施工，按進度安排資金，按效益考核驗收的項目管理規范體系。
5、加強基礎建設，提高土地開發整理的整體水平。充分運用現代科技手段，加強土地開發整理的資源調查、評價和監測；開展土地開發整理領域的基礎研究，建立和完善符合永州實際的土地開發整理標準體系；加快土地開發整理規劃管理的信息系統建設，實現管理的網絡化；加強土地開發整理實用技術的開發和推廣，增加土地開發整理的科技含量。學習借鑒外地的先進技術和經驗。健全專門機構，加強人才培養，全面提高土地開發整理隊伍的整體素質。
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