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在全國農業政策法規工作會議上的講話
在全國農業政策法規工作會議上的講話
這次會議的主要任務是，深入貫徹落實黨的十八屆三中全會、中央農村工作會議、全國農業工作會議，以及剛剛閉幕的全國"兩會"精神，分析當前農業政策法規工作面臨的形勢，總結去年工作，部署今年任務。
2013年，面對復雜局面和嚴峻挑戰，農業政策法規系統緊緊圍繞"兩個千方百計、兩個努力確保、兩個持續提高"的目標任務，貫徹落實強農惠農富農政策，推動出臺了一批含金量較高的政策措施；加強農業農村重大問題分析，研究提出了一系列有價值的政策建議；推動深化農村改革，探索形成了不少新經驗新做法；強化農業立法和綜合執法工作，有效維護了農民權益。過去一年的農業政策法規工作卓有成效，為實現糧食產量"十連增"、農民增收"十連快"做出了重要貢獻。
2014年是貫徹落實十八屆三中全會精神、全面深化農村改革的起步之年，各級農業政策法規機構肩負的任務將更重更艱巨。今年農業政策法規工作的總體要求是：全面貫徹落實三中全會決定和中央1號文件部署安排，以抓改革、轉作風、促發展為主線，明確方向、突出重點、強化能力，以強烈的憂患意識、責任意識和勇于擔當的精神，著力推動農村發展體制機制創新，健全完善強農惠農富農政策體系，不斷加強農業法治建設，為加快發展現代農業、帶動農民就業增收、繁榮農村經濟提供有力支撐。下面，我講三點意見。
一、關于深化農村改革工作
（一）深刻認識深化農村改革的緊迫性和重要性
36年的農村改革成就輝煌，但農村改革創新永無止境。鞏固農業農村發展好形勢，依然要向改革創新要紅利。過去十年，我國國民經濟持續發展，人均GDP由1200美元躍升到超過6000美元；農業生產力水平大幅提高，糧食產量由4億噸躍升到超過6億噸。總體上看，我國已經跨入"中上等收入國家"的發展門檻，進入工農城鄉關系調整的關鍵時期，面臨許多積累的矛盾和新出現的問題，不深化改革就難以持續發展。從經濟社會全局來看，破除城鄉二元結構，跨越中等收入陷阱，迫切需要深化農村改革；補齊農業短板，實現四化同步發展，迫切需要深化農村改革；落實十八屆三中全會決策部署，全面深化各項改革，基礎支撐也在農村改革。從農業農村自身來看，在小規模農戶兼業經營的基礎上發展現代農業，在保障國家糧食安全的同時促進農民持續增收，在農村人口大規模流動的背景下確保農業后繼有人，出路也只能靠深化農村改革。因此，要充分認識深化農村改革的緊迫性和重要性，不斷增強我們推進改革的主動性和自覺性。
（二）準確理解深化農村改革的時代特征
與過去相比，新一輪農村改革具有鮮明的時代特征。從改革的背景和目的來看，過去的農村改革，背景是計劃經濟體制尚未破除、城鄉居民溫飽問題尚未解決，改革的目的是為了發展農業生產力、解決農產品總量供給問題。新一輪的農村改革，背景是我國經濟與全球經濟日益交融、工業化城鎮化深入發展但工農城鄉關系長期失衡，改革的目標不僅是提高農業綜合生產能力和國際競爭力，更是要消除城鄉發展不平衡不協調的突出矛盾，讓農民平等參與現代化進程、共享現代化成果。從改革的路徑和范圍來看，過去的農村改革，一個基本特點是重點突破、漸進展開，從建立家庭承包經營制度入手，逐步推向調整農村生產關系和上層建筑，改革的范圍主要在農業農村內部。新一輪農村改革是多路并進，更加強調全面系統、聯動集成，既要完善農村生產關系和上層建筑，更要健全城鄉發展一體化體制機制，著力構建新型工農城鄉關系，改革的范圍更寬廣、內容更豐富。從改革的艱巨性和復雜性來看，過去的農村改革是在物質短缺情況下進行的增量改革，主要做加法，各方利益沖突不大，容易形成共識。新一輪農村改革已經進入深水區，必然要觸動利益關系，有時要做減法，碰到的都是難啃的"硬骨頭",都是短兵相接的"攻堅戰".如果給農業農村農民的多了，其他地方就相應少了，來自方方面面的阻力會很大。由農村改革的時代特征所決定，推進新一輪改革，思想必須更加解放，視角必須更加寬廣，謀劃必須更加系統，工作必須更加細致。
（三）牢牢抓住深化農村改革的重點任務
黨的十八屆三中全會決定和今年中央1號文件部署的農村改革任務很多。春節期間，中央下發了三中全會決定重大改革任務分工方案，其中明確由農業部牽頭推進的任務有8項、參加落實的任務有40項。從農業政策法規工作出發，以下四個領域的改革需要重點關注和著力推動。
一是農村土地制度改革。土地制度改革事關農村基本經濟制度，事關經濟社會全局。這次土地制度改革涉及農村承包土地、經營性建設用地和宅基地等各種土地類型，涵蓋土地權能、土地征用、土地增值收益分配等各個關鍵環節，在理論和實踐上都是重大創新。但土地制度改革非常復雜。在認識層面，目前各界對土地制度改革的理解還不夠全面，對一些重大問題的看法還不一致；在操作層面，將改革方向轉化為可以全面推開的政策措施還需要一個試驗探索的過程，特別是如何與現行的法律法規有效銜接更是一個繞不開的問題。在這些方面，農業政策法規系統要主動作為。
二是創新農業經營體系。這是解決"誰來種地"、"地怎么種"問題的有效途徑，是適應農業生產力發展調整農業生產關系的必然要求。在這方面，各地有許多實踐探索，但要真正做好并不容易；中央出臺了許多頗具含金量的支持政策，但要真正落地還需要做大量工作；特別是對一些重要問題，如不同經營主體和經營方式的差異化政策需求、構建新型農業經營體系的途徑方法、引導和規范工商資本進入農業等，也還需要深入研究。農業政策法規系統要在政策指導、政策謀劃和政策轉化上多想辦法、多出實招。
三是農村產權制度改革。賦予農民更多財產權利，是堅持和完善農村基本經營制度的重要體現，也是實現城鄉一體化發展的必要條件。總體上看，這項改革還處在起步階段，涉及到的法律和政策問題非常敏感。當前要特別注意總結提煉農村土地承包經營權確權登記頒證試點經驗，探索集體經濟組織成員資格界定、集體產權公開公正規范流轉交易的有效辦法和集體經濟的有效實現形式。
四是推進城鄉發展一體化。加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，實現工業與農業、城市與農村協調發展，是黨的十八大提出的明確要求，也是這一輪深化農村改革的基本方向。長期以來，農業政策法規系統在這個領域做了大量工作，下一步還要著力強化。要繼續在推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、推動建立城鄉平等的勞動力就業制度、推進農業轉移人口市民化等方面，推動相關改革工作；在加大主產區利益補償力度、多元化籌集農村建設資金、維護農業轉移人口在農村的合法權益、引導農民工返鄉創業等方面，提出深化改革的政策建議。
（四）正確把握深化農村改革的方法原則
謀劃和推進農村改革，必須以正確的方法論為指導，重點把握好三個方面。一是把握基本方向。始終堅持中國特色社會主義制度，始終堅持走中國特色新型農業現代化道路，始終堅持改革的市場取向，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用和更好發揮政府作用。二是守住政策底線。堅持農村土地集體所有制不動搖，堅持以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制不動搖，堅持保障農民物質利益、尊重農民民主權利不動搖。三是堅持因地制宜。各地情況千差萬別，推進改革不能齊步走、一刀切，既需要做好頂層設計，避免出現方向偏差，也需要摸著石頭過河，給基層留下探索的空間，從中尋找正確的改革道路。
（五）切實履行農業政法系統在深化農村改革中的工作職責
在推進深化農村改革過程中，農業政策法規系統要找準定位，發揮優勢，踐行職責。一是深入調查研究。要結合實際，對重大改革問題深入開展調研，提出意見建議；對目前尚未涉及但具有方向性的改革內容要超前研究，豐富政策儲備；對基層改革創新經驗要及時總結提煉，為推動面上改革提供參考。二是加強協調推動。農村改革內容廣泛，涉及部門很多，有些工作需要我們參與配合，有些需要我們牽頭協調，不管扮演的是什么角色，都要擺正位置，放下架子，淡化面子，主動爭取支持，積極予以協助，整合各方力量、各種資源推動工作。三是搞好試點試驗。中央關于全面深化農村改革的重大部署，很多都需要通過試點試驗來推進，這方面工作可以充分利用農村改革試驗區這個平臺。今年中央1號文件對農村改革試驗區工作提出了新要求，國務院領導也非常重視。農村改革試驗區日常管理工作主要由部政法司承擔，有的省份這一職能放在政法處。要抓緊做好第二批試驗區和試驗項目啟動工作，把這塊"試驗田"管好用好。
二、關于完善強農惠農富農政策體系工作
政策是農業農村發展的重要保障。近些年，中央把握"三農"發展規律、創新"三農"發展理念，出臺了一系列強農惠農富農政策，有力地促進了農業農村發展和農民增收。特別是黨的十八大以來，中央根據形勢發展和變化，提出了一系列"三農"發展的新思想、新論斷，為豐富和完善強農惠農富農政策體系指明了方向、提供了遵循。
要看到，當前我國農業農村經濟發展進入了新階段，發展水平、發展目標、發展要求、發展環境正在發生深刻變化，迫切需要進一步完善強農惠農富農政策體系。
一是實現農業持續增長的難度越來越大。去年糧食產量超過6億噸，其他主要農產品生產也穩定發展，各方面資源要素已經繃得很緊，而隨著人口增加和工業化城鎮化發展，農產品需求快速剛性增長將是長期趨勢，確保主要農產品供給的難度越來越大。提高農業綜合生產能力究竟有多大潛力，途徑和方式是什么，需要深入研究。
二是完成農業發展的多重目標越來越難。由于特殊國情，農業既要保糧食也要保菜籃子產品，既要保供給又要促增收，既要立足國內又要積極走出去，難度越來越大。如何利用有限資源實現多目標，各目標之間怎么權衡，特別是如何構建國家糧食安全新戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，需要統籌考慮。
三是保護農業資源環境和確保農產品質量安全的要求越來越高。近年來，農業資源環境約束日益加劇，數量減少與質量惡化問題并存，農村人居環境與群眾期待有較大差距，農村過疏化、空心化問題日益突顯，農產品質量和食品安全問題更是飽受詬病。解決新階段這些突顯的問題，必須要有新思路新舉措。
四是宏觀經濟對中國農業的影響越來越深。隨著經濟市場化程度不斷加深，農業農村與國內外經濟形勢的聯系日益緊密，受到的影響更加直接。當前，世界經濟復蘇進程緩慢，主要發達國家和地區采取了一系列結構調整措施及宏觀調控政策。我國經濟增速穩中趨降，出口導向的勞動密集型制造業到了轉型升級的關鍵期。這些因素會在多個領域、多個方面對農業農村發展產生深遠影響甚至直接沖擊。宏觀經濟的深刻變化，要求研究制定政策要比以往站得更高、看得更遠。
還要看到，一方面，一些實行多年的補貼政策效應正在遞減，一些收儲政策也快碰到"天花板"難以為繼；另一方面，一些重要農產品生產關鍵環節的扶持政策長期缺失，甘蔗和棉花機械化收獲、蔬菜種子培育、牛羊肉生產等扶持力度不夠，農業保險政策還不適應現代農業和規模經營發展的需要，促進農業可持續發展長效機制尚未建立。凡此種種，對政策進行調整完善的必要性日益突顯。
今年，按照中央1號文件的要求，推動完善政策要聚焦在三個方面：
一是農產品價格支持政策。推動最低收購價政策、臨時收儲政策的落實與完善。對目標價格補貼和目標價格保險試點進行跟蹤研究，提出建立和完善目標價格制度的政策建議。加強對鮮活農產品價格形成和穩定機制的研究。探索主要品種戰略平衡測算和集中資源保重點的辦法，謀劃合理利用兩種資源兩個市場的戰略布局，拓展完善農產品價格形成機制的思路。
二是農業補貼政策。按照穩定存量、增加總量、完善辦法、逐步調整的總體要求，推動新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。針對區域性重點產業或主導產業，研究提出補貼政策。研究發展生態友好型農業、開展農業資源修養生息試點、加強農業資源保護建設的補貼政策。
三是農村金融保險政策。針對不同經營主體金融需求的特點，推動農村金融組織、服務和產品創新。深入開展農村土地承包經營權抵押擔保、農民合作社開展信用合作問題研究，提出防范金融風險的政策建議。推動發展政策性農業保險，重點在擴大農業保險覆蓋品種和區域范圍、建立財政支持的大災風險分散機制等方面研究提出建議。
推動政策完善，要把握好四條原則：一是要強化而不是削弱對農業的扶持。謀劃農業政策要始終立足于強化農業基礎和維護農民權益，不斷加強對農業的支持和保護。要善于謀劃大政策大項目，能夠真正解決問題；要善于創新工作方式方法，爭取各方面對農業的政策支持。政策方向要保持穩定，經得起歷史的檢驗。二是財政政策、貨幣政策、產業政策相互配套。在研究政策、提出建議時，思路要開闊，注重發揮不同經濟政策對產業發展的調控引導作用，注重政策之間的銜接配套形成合力，注重發揮試點試驗在突破部門和政策限制方面的作用。三是普惠政策與特惠政策結合，并重點向新型經營主體傾斜。要結合實際，處理好政策統一性與靈活性的關系，加強政策針對性，加大對重點產業、重點地區、重點群體的支持。四是發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用。政策的執行主體、作用對象和實施范圍要界定清楚，靈活運用看得見的手和看不見的手，市場能辦的交給市場，社會能辦的交給社會，農民會辦的交給農民，在市場失靈時政府要承擔起相應責任。
三、關于加強農業法治建設工作
隨著我國經濟社會結構的快速變遷，人民群眾的公平意識、民主意識、權利意識、法治意識不斷增強，迫切需要發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。為此，黨的十八大做出了"全面推進依法治國"的重大決策，十八屆三中全會做出了"推進法治中國建設"的戰略部署，對加強農業法治建設提出了新的更高要求。我們要認真學習貫徹中央的決策部署，將農業法治建設擺在更突出的位置，為農業農村經濟發展提供更有力的法治保障。
加強農業法治建設，首先需要解決工作重心和著力點的問題。如果說前一階段這個重心和著力點是立法工作的話，那么今后我們應當更加重視執法工作。這不僅是推進農業依法行政的迫切需要，也是加快轉變農業部門職能的重要抓手。十八屆三中全會決定指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。最近一段時期，國務院為解決政府干預過多問題，一方面，分批取消和下放了416項行政審批事項，僅農業部就取消和下放了22項；另一方面，改革工商登記制度，降低準入門檻，實行先照后證，便利各類主體投資創業。但在這些簡政放權措施的背后是政府責任重心的轉移，在事前"寬進"的同時要狠抓事中事后的"嚴管"."嚴管"靠什么？就是靠高素質的執法隊伍和規范的執法活動。抓好農業執法，也是涉農市場主體的普遍期盼。在《種子法》修訂調研中，不少企業就講，只要政府能把侵權假冒問題解決了，給大家創造公平競爭的市場環境，我們可以不要國家扶持補貼。這一呼聲值得我們深思和警醒。要充分認識農業執法的重要性，切實樹立"不抓執法就是失職、抓不好執法就是不稱職"的理念，以更大的決心、更堅決的態度、更有力的措施加強農業執法工作，盡快解決農業立法和農業執法"一條腿長一條腿短"的問題。
當前，加強農業執法要重點抓好兩方面工作：
一是鞏固和擴大農業綜合執法成果。十八屆三中全會將"深化行政執法體制改革"確定為法治中國建設的兩大支柱之一，要求整合行政執法主體，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。這充分說明我們開展的農業綜合執法與中央要求完全一致，符合全面深化改革、建設法治中國的方向，必須堅定不移地推進下去，絕不能走"回頭路".同時，也要看到，當前農業執法體制改革尚未完全到位，農業綜合執法的優勢和作用尚未充分發揮。"逆水行舟用力撐，一篙松勁退千尋".我們決不能安于現狀，一方面要繼續深化農業執法體制改革，凡尚未開展綜合執法的地方和部門，都要抓緊推動，盡快成立綜合執法機構，切實解決多頭執法問題；另一方面，要大力推進規范化建設，優化運行機制，提升隊伍素質，真正實現"并指為拳",發揮出綜合執法的威力，打出品牌和形象。
二是加大農業執法力度。今年，各地農業部門要對照法律法規和規章的規定，全面梳理本部門的行政執法職責，并對執行情況進行認真清理和總結，找出薄弱環節，切實采取有針對性的改進措施，使執法效果在短時間內有明顯提升。要在全面履責的前提下，圍繞社會反映強烈、問題突出的領域、區域和環節開展工作。當前，要切實加強農資市場監管，為保障國家糧食安全和主要農產品有效供給、維護農民權益提供有力支撐；要強化農產品質量安全執法，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾"舌尖上的安全".要切實改變"平時不執法、出事大檢查"的運動式執法模式，堅持將集中整治和日常監管有機結合起來，強化日常監督檢查，實現執法的制度化、常態化。要強化農業執法與刑事司法銜接，完善案件移送和大要案聯合查辦工作機制，保持對違法犯罪行為的"零容忍"態勢，一定要讓違法犯罪分子承擔付不起的代價。
加強農業執法不意味著我們就可以放松立法工作。農業領域還存在立法空白，一些早期制定的法律法規也需要根據形勢發展及時修改，今后一段時期農業立法任務還很重。這對農業立法工作提出了更高要求。要改變以前那種"先改革、后立法"的模式，緊密跟蹤農業農村領域改革進程，超前研究、超前謀劃、超前推動，積極配合立法機關做好有關法律法規的立改廢工作，一時看不準的可以授權試點，一時寫不細的可以做出原則性規定，但一定要保證相關改革有法可依、有序進行。2014年，要重點做好《農藥管理條例》上會前準備工作，爭取年內出臺，推動《乳品質量安全監督管理條例》《生豬屠宰管理條例》《農作物病蟲害防治條例》《漁港管理條例》加快制修訂。要圍繞貫徹十八屆三中全會精神，針對深化農村土地制度改革、完善農村集體產權制度、構建新型農業經營體系、建立農業生態環境保護制度等重大問題開展立法研究，為制修訂法律法規做好儲備。各地也要做好本地的農業立法工作。地方立法不一定貪多，搞上下一般齊，如果國家立法已經夠明確具體了，就不一定非要再搞"對口"立法。要將工作重心放到反映本地特點、回應農民需求、體現改革創新的立法項目上來，使地方立法能夠真正解決各地實際問題，為國家立法積累做法經驗。
這里，我還想強調一下預防和化解涉農行政爭議問題。近年來，涉農行政爭議逐年增多，且涉及面廣、敏感度高、群體性強，2013年僅部里就受理行政復議案件31件，是上一年的3倍多。從受理復議案件的情況看，農業部門的行政行為總體上比較規范，但也存在不少問題。比如，有的對申請人提出的行政許可申請，在法定期限內不作任何回應，明顯不作為；有的作出政府信息不予公開答復時，不向申請人說明理由，或理由缺乏法律依據；有的開展產品質量抽檢不依法告知當事人檢測結果，剝奪其復檢權，程序明顯違法；有的行政處罰決定存在事實不清、證據不足或適用法律不準確的問題等等。這些問題雖然是從復議案件中暴露出來的，但在不少農業部門中確實存在。究其原因，既有人民群眾權利意識、監督意識不斷增強的客觀原因，也與一些地方和機構依法行政水平不高、一些工作人員甚至領導干部平時不學法、遇事不找法、工作不依法、化解矛盾不靠法有很大關系。對此，我們一定要高度重視。要加強依法行政教育，切實提高農業部門工作人員特別是領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，從源頭上預防和減少行政爭議。要重視和充分發揮法制機構作用，支持、督促其履行法制審查、監督職責；加強法制隊伍建設和人才培養，為法制機構依法履職提供制度和條件保障。此外，要強化行政問責，對因工作失職瀆職造成嚴重后果和惡劣影響的，要嚴肅追究責任。
同志們，十八大以來，中央狠抓作風建設，出臺了一系列深得民心的規定。總體上看，農業政策法規系統作風是過硬的。但作風建設只有起點，沒有終點。對基層同志來講，目前，各地正在開展第二批黨的群眾路線教育實踐活動，農業政策法規系統的干部直接面對群眾，要虛心向群眾學習、誠心接受群眾監督，辦好順民意、解民憂、惠民生的實事。特別要高度重視農業執法隊伍和作風建設，要以農業綜合執法示范窗口創建為抓手，不斷加強規范執法、文明執法，提升執法和服務水平，解決群眾反映的突出問題，糾正損害農民利益的行為，進一步樹立和鞏固農業綜合執法隊伍的良好形象。對部、省同志而言，要在深入基層、深入實際上下功夫，在思考問題、研究問題上動腦筋。現在，農業政策法規工作的任務越來越多，面對的新情況新問題層出不窮。如果不沉下去探明究竟，還是習慣于用老套路來應對，結果很可能事倍功半甚至事與愿違。特別是近幾年從事農業政策法規工作的同志，更要多擠時間到一線去，多擠一點時間學習農村政策和農業法律法規，掌握履行崗位職責必備的知識，盡早成為行家里手。再就是搞政策和搞法律的同志要相互學習、取長補短，懂政策的可能不懂法、懂法的可能不了解政策，這種情況在很多地方還比較普遍。政策和法規密不可分，研究政策必須知道法律界限，制定法律也應當清楚政策方向。要加強二者的溝通配合，在制定政策法規時加強交流、相互支持，努力形成工作合力。
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