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兒童福利的論文

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關于兒童福利的論文

　　關于兒童福利的論文
　　
　　區域性貧閑地區兒童福利服務的思路與實踐——以中國兒童福利示范區項目為例
　　
　　黃曉燕1，許文青2（1.南開大學周恩來政府管理學院，天津300071；2.聯合國兒童基金會駐華辦事處，北京 100600）
　　
　　【摘要】本文通過中國兒童福利示范區項目探討了在區域性貧困地區如何建立兒童福利服務的遞送體系。文章從項目背景、對于兒童福利的理解、項目設計理念以及兒童福利服務體系的內容設計安排幾個方面，以實際的項目運行為依托，清晰地描述了區域性貧困地區兒童福利服務遞送體系在崗位設置、人員培訓、硬件配套和管理制度方面的思路。
　　
　　【關鍵詞】兒童福利福利服務普適性福利
　　
　　【中圖分類號1 C913.5【文獻標識碼】A【文章編號1 1672-4828（ 2012 ）11-0019-04
　　
　　DOI:
　　
　　10. 3969/j. issn.1672-4828. 2012. 11. 004
　　
　　東亞地區的福利體制中一直存在相對明顯的福利分層現象，中國的兒童福利也具有這個特點。雖然社會中絕大多數兒童成為了家庭中的照顧重心，家庭對于兒童的責任得到極大的體現，但是在制度安排上兒童群體依然沒有被列入優先順序，與此相對應的兒童福利服務也一直處于缺位狀態。國家在政策取向方面對于覆蓋全體兒童的政策關注較少，較多關注特殊的兒童群體，尤其是孤殘兒童。近年來隨著國家對于兒童福利關注度的提升，中國的兒童福利覆蓋范圍從原有的孤殘兒童向更多的兒童群體，如留守兒童、流浪兒童、社會散居孤兒擴展，在政策制定上體現出從選擇性逐步邁向普適性的趨勢。在此過程中，中國政府相關部門和國際基金會、民間組織在實踐中相互合作，共同計劃和實施大量的兒童福利項目，使得兒童福利服務在實踐領域內不斷得到拓展，逐步填補國內在兒童福利服務方面的空缺。在這一系列的探索中，逐步構建出國內兒童福利服務豐富的、具有生命力的模式和內涵。
　　
　　一、中國兒童福利示范區項目背景
　　
　　2009年開始，民政部和聯合國兒童基金會在云南、新疆、山西、河南和四川等5省啟動中國兒童福利示范區項目。該項目的初衷是在中國貧困地區探索出一套針對當地兒童的福利服務系統。由于這五個項目點挑選的都是各省最貧困以及受艾滋病影響兒童最集中的地域，因此這種在最基層、最貧困、最沒有基礎的地區開展的兒童福利服務是極具示范效應的。項目最初的設想是建立起來的兒童福利服務遞送體系如果具有可操作性，就在更廣泛的范圍內進行推廣，達到從實踐領域發端最終上升為地方政府以及國家層面的兒童福利服務政策的目標。為了能最大程度地滿足貧困地區兒童的需要，民政部和聯合國兒童基金會在5省12個縣共挑選120個村，著重建立村級兒童福利服務的遞送體系，為村里的兒童提供需要的各類服務。
　　
　　二、對于兒童福利的理解
　　
　　中國由于經濟發展水平、地域跨越的差異，各地兒童的生存狀態差距極大。針對整體區域性貧困地區的兒童，該在何種層面上開展兒童福利服務？如果僅是聚焦于兒童及其家庭所面臨的個別的問題是否足以應對區域性的兒童整體福利服務需求？兒童福利不僅是兒童的福利，也是家庭及全人類的福利及未來幸福感的基礎。對待兒童的方式會影響人們未來的生活方式及品質（Mather.H.＆Lager，P.B.，2000）。兒童福利的定義可以隨著國別、性別、種族、階層以及政治等發展層次不同而有差異。廣義的兒童福利是以全體兒童為服務對象，針對兒童的需要，促進兒童身心健全發展的一切活動。而狹義的兒童福利服務對象，多為遭遇各種不幸情境的兒童及其家庭，如殘疾兒童、貧困兒童及受虐待的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童，針對其個別需要予以救助、保護、矯正、安置輔導以及養護等措施（郭靜晃，2009）。中國兒童福利示范區項目的目標是以試點村內所有兒童為受惠對象，并不是以村里某些特殊群體，如艾滋病受影響兒童為惟一的服務對象，而是為全社區所有兒童提供普及性強、降低兒童成長風險的服務，營造健康成長的環境。從這個意義上講，是以廣義的兒童福利和普適性的兒童福利服務為主。
　　
　　三、項目設計理念
　　
　　中國兒童福利示范區項目主要想解決的是區域性貧困地區兒童的福利服務遞送問題，在項目設計時，項目各方統一了設計理念，著重考慮以下幾個方面。
　　
　　（一）貧困對于兒童的影響
　　
　　充分認識貧困對于兒童發展的影響，這是本項目的基本出發點。貧困對于兒童的生存和發展影響是多面性的，很多研究表明生活在貧困環境中的兒童更容易遭受健康問題，較難獲得高質量的教育，并且在成年后更易失業，獲得好工作的機會也很少（UNICEF，2007）。有一項估計全球大約有2億的兒童在五年內沒有能夠完全地發展他們的潛能（Grantham-McGregor，S.，etal.，2007）。理解貧困和其他逆境對于兒童的福利影響，以及研究他們現在的處境以及這種處境可能對未來的影響是本項目的重要出發點。只有對于貧困的認識和影響作用理解足夠充分才能在此基礎上設計適合當地的消減貧困負面作用的相關兒童福利服務。
　　
　　（二）面向所有社區內的兒童，達到普惠性目標
　　
　　本項目在全國5個省份的120村莊開展，項目村的兒童類型非常多，包括留守兒童、受艾滋病影響兒童、殘疾兒童、大病兒童、輟學兒童、服刑人員子女、孤兒、單親家庭內的兒童等，而且兒童身份重疊，一名兒童身上往往疊加上述幾類特征，兒童的脆弱性表征及其形成原因極其復雜。因此項目設計之初的一個宗旨是福利服務面向項目社區內所有的兒童，不論兒童的身份和處境如何，統一提供最易達到的服務。只要是項目社區內的兒童，都有權利接受項目所提供的服務，不以身份為界加以區分，達到普惠性的目標。
　　
　　（三）以實際需要和實現條件為指導，力求服務設計適度性
　　
　　在對服務項目和內容進行設計時，主要的考慮因素是當地的兒童和家庭會遇到哪些影響兒童生存和發展的問題；哪類服務能最大限度地降低兒童發展的風險；(管理科學論文　m.baimashangsha.com)支撐這些服務的條件當地是否能滿足，如果不能滿足，如何創造最經濟可行的條件讓當地兒童獲得最需要的服務等。這種設計理念的出發點是實現項目社區內兒童福利服務的適度性，能夠利用當地的資源和人力提供可持續性的服務。既不脫離當地兒童的需求，同時服務項目的開展又能為當地的現實條件所允許，符合適度性要求。
　　
　　（四）利益相關方的充分參與
　　
　　為了使兒童福利服務更加適合各地的實際需求，與項目有關的利益相關方都充分參與了服務內容的設計。其中包括民政部、壹基金公益研究院和5所高校-的專家團隊、省級、市級、縣級政府相關部門、當地的兒童、村兒童福利主任、村支書，不同角色各自承擔不同的職責和分工。項目設計之初，專家團隊和項目縣的工作人員多次討論，了解各地文化的差異、民俗習慣、村民對于兒童發展的意識以及當地具備的現實條件，同時當地兒童對于滿足自身需求的服務也提出了自己的看法。這種促進利益相關方之間對話的方式，特別是促進兒童、當地政府、村級基層工作人員之間的對話作為爭取支持的策略之一，各方都可以在項目執行中發揮自己的作用。更重要的是，兒童是非常重要的積極作用者，在他們自己的家庭和所處的社會環境中由于自己的努力成就了自己的生活，福利服務對于當地兒童來講，并不是摸不著的政策，而是由與他們生活貼近的人提供的，因此需要多傾聽兒童以及基層工作人員的意見。
　　
　　四、兒童福利服務體系的設計安排
　　
　　經過項目相關方的共同協商和討論，最終提出在五省建立村級兒童福利服務遞送體系，架構起為當地兒童提供福利服務的最基本的制度保障。
　　
　　（一）崗位設置（設立村級兒童社會工作者）
　　
　　每個村設立了一個兒童福利主任（兒童社會工作者），這名兒童福利主任可以是專職，也可以是村內原有的婦女干事等兼職，但必須滿足一個條件，即兒童福利主任必須是駐扎在村內的，熟悉全村的所有兒童，能隨時在兒童身邊提供兒童所需要的服務。同時其在村內有一定的威望，工作時能夠得到村民的支持。兒童福利主任負責村內所有兒童的相關事務，并且崗位與對應的補貼待遇相掛鉤，每個月給予800元的工作補貼。
　　
　　（二）建立定期培訓制度
　　
　　為了讓村級兒童福利服務遞送體系能夠順利地運行，項目組制定了定期、分層的培訓制度。每年各高校團隊對自己所負責省份的縣項目辦工作人員、當地教育部門、村小學教師、衛生部門和村兒童福利主任開展兩次特定的培訓，培訓內容涵蓋兒童需求、福利服務內容、兒童權利、兒童社會工作價值理念、方法和技巧、資源整合以及跨部門合作工作方法等，對兒童福利主任定期培訓。集中培訓之后，還有分層培訓，即兒童福利主任還需要對本農村社區內的家長和兒童開展二次培訓，讓兒童及其家庭了解相關的福利服務以及基本的兒童理念。
　　
　　（三）設定村級兒童福利主任（村級兒童社會工作者）的職責
　　
　　根據5省兒童的普遍需求，項目組對兒童福利主任的工作職責定為：幫助兒童獲得公民身份（嬰兒出生后上報戶口）、連接政策資源（低保、臨時救助、教育救助、醫療救助）、督促學生就學、督促所有家庭讓兒童及時就醫、定期組織兒童活動。這些工作職責是針對5省的實際情況制定的，如協助家長為新出生的嬰兒上報戶口，獲得公民身份這個職責是針對在云南和四川少數民族地區，很多當地的成年人認為戶籍沒有用，因此都忽略給兒童上戶口。但目前國內的很多政策以及福利待遇都是以戶籍為依據，如貧困家庭的最低生活保障資格獲得、義務教育、醫療救助、臨時救助等都必須以戶籍為前提。因此獲得公民資格在其他地區并不是一個迫切的服務，但在項目區是影響兒童獲得國家政策規定服務和福利待遇的重要條件，兒童福利主任必須協助家長在嬰兒出生后及時獲得公民資格。
　　
　　（四）管理和督導制度
　　
　　管理制度方面，縣級項目辦公室對于村級兒童福利主任實行工作日志、隨訪日志、組織兒童活動的檢查。通過簡單的指標評估村級兒童福利主任的工作成效。民政部、壹基金公益研究院和專家團隊每年會都會到現場對當地的兒童福利服務開展督導工作，對當地項目執行過程中出現的問題進行指導，當地無法解決的困難由督導組整合資源協調，幫助項目在當地能順利地開展，同時審查資金的使用情況。
　　
　　（五）建設村級兒童活動場所
　　
　　項目組通過資源鏈接的方式資助每個項目村，建設“兒童之家”（專門的兒童活動場所），每個村配備了兒童體育活動的器具和學習用具。“兒童之家”的功能有以下幾項：
　　
　　一是成為當地兒童課余之后能進行游戲和放松的空間，每周兒童之家都有固定的開放時間，兒童福利主任需組織兒童開展各類活動。對于貧困地區物質貧乏的環境下，兒童能夠有專門的活動場所和活動器具，能對他們的成長有很大的輔助作用；
　　
　　二是兒童的求助中心和臨時庇護所，兒童遇到困難或者受到任何形式的侵害時，都可以向“兒童之家”的兒童福利主任求助，兒童福利主任也有職責處理，并且將相關情況向縣級民政部門上報；
　　
　　三是“兒童之家”可以作為培訓基地，對社區內的家長和兒童開展形式多樣、內容豐富的培訓。在貧困地區讓家長們開始重視家庭教育和兒童成長之間的關系，讓孩子們獲得自我保護的知識和積極參與自身事務的能力。
　　
　　這套服務體系非常簡單，包括人員設置、工作津貼、工作職責、工作方法培訓、成效評估，操作性較好，在項目區的配合下得到很好的執行，該項目的最大的亮點就是用較少的成本最大程度地滿足了區域性貧困地區兒童的福利需求。并且這套兒童福利服務體系的建設具有拓展性的功能，以后隨著條件的提升可以有更好的發展。這套體系還可以對相關的兒童政策開展監測和評估，2011年開始實行的孤兒生活費的后期追蹤，正是由于村級兒童社會工作者隊伍的存在，對于孤兒生活費的發放和使用情況有了很好的政策實施監督，確保國家的資金最大限度、最及時地用在兒童發展最需要的時間段。下一步他們還可以監測事實無人撫養兒童的生活狀況，爭取將這部分兒童也納入國家救助政策的視野，惠及更多的兒童。
　　
　　在國內關于兒童的基礎福利并不是非常充分的條件下，針對區域性貧困地區的兒童福利服務將定位于優先滿足整體兒童普遍性的需求，逐步把基本的兒童社會福利服務擴大到拓展性的兒童福利服務和個性化的服務。
　　
　　五、下一步工作的關注點
　　
　　中國兒童福利示范區項目仍然在進行中，項目已經初步建立起村級兒童福利服務遞送體系中的人員隊伍、技術力量和資金支持渠道，并相應地配套工作人員的職責規章、培訓制度、督導制度和資金監管制度等，確保首次在區域性貧困地區開展的村級兒童福利服務能夠順利地開展。
　　
　　現有的兒童福利服務理念大多聚焦在兒童的生存、獲得最基本的權利等方面，單方面的服務輸入元素較多，下一步項目辦將開發更為廣闊的兒童福利維度，更為積極的兒童能力及抗逆力為重點的福利觀，以平衡原有的兒童福利理念。從貧困劣勢視角逐步轉化為人們應對逆境時的能力增強和福利狀況的提升。兒童并不是被動的接受者，他們對自己的發展能夠做出非常積極主動的貢獻，如果他們有參與的途徑和機會，就能有能力做出貢獻（Laura Camfi eld，Natalia Streuli＆MLutin Woodhead，2009）。讓5省示范村的兒童在接受初期兒童福利服務的基礎上，能逐步了解自己的生活經歷，自己創造機會討論決定自己的事務，決定改變自己生活的各項介入措施和福利服務的機會，此過程中把兒童視為社會行動者和研究的參與者（Woodhead，M.andFaulkner，D.M.，2008），這是真正以兒童為中心的視角。
　　
　　同時項目辦會更多注重多元化和差異性。兒童的最大利益和發展在不同的地域和背景下其界定是不同的。把兒童福利和最大利益放在當地兒童和成人的經驗中理解，同一社區中不同的群體，相同群體不同的生活階段里，以及不同發展階段和代際之間對兒童福利的理解都是不同的。在前期項目經驗的基礎上，項目辦會更加注重各地的文化多元性、理解各地兒童成長條件的限制和差異性，只有這樣才能進一步在當地發展出適合實際條件的福利服務。
　　
　　進一步注重兒童之間的不平等性和細致化差異，示范區的所有兒童在日常生活中并不是被平等對待，兒童會因為性別、年齡、出生的順序，在家中的地位受到不同的對待，這會很大程度地影響到女童的成長。兒童在機會和結果方面的不平等不僅僅體現在家庭、學校、社區中，甚至已經扎根于當地的文化內，因此需要進一步重視這種不平等和差異，在下一步的福利服務設計和安排中提供更好的環境和氛圍，逐步消除此種不平等。

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