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    加快推進環保設施建設與運營市場化進程——對浙江省中小企業污染治理設施企業

    時間:2023-02-21 19:49:42 金融學論文 我要投稿
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    加快推進環保設施建設與運營市場化進程——對浙江省中小企業污染治理設施企業化運作的調研

    要扭轉我國環境質量惡化的趨勢,必須對各類污染源實施有效的治理。在工業污染防治上,我國從1980年代開始實施“誰污染誰治理”的政策,即工業企業自己治理污染并負擔治理成本。在過去的實踐中碰到的問題是:一是沒有考慮到污染治理的邊際成本,對污染物排放量大的企業這一政策基本是適用的,但對于中小企業而言則存在著規模不經濟問題;二是中小企業量大面廣,政府很難進行有效的監管。因此,在一些中小企業密集的地區,環境污染問題曾經異常嚴重。隨著中小企業在國民經濟中地位的上升,其污染排放將越來越成為重要的工業污染來源,其污染治理也無疑會成為下一階段監管的重點。正如我國的許多改革經驗來自基層的實踐一樣,在經濟發展和市場化改革領先的沿海地區,已經開始了通過環保設施運營的市場化及中小企業污染的集中治理來破解上述難題的探索,并積累了一定的成功經驗。為了對這些做法進行把握和分析總結,我們于2003年3月到浙江的杭州、嘉興、臺州、溫州等地,對中小企業污染處理設施的市場化運作方式進行了調研(調研組成員有:國務院發展研究中心林家彬、周宏春、蘇揚及國家環保總局政策研究中心周國梅、浙江省環保局韓志福),并收集了相關資料。下面,我們將簡要地總結這些做法的主要經驗,并分析存在的問題,提出相應的改進建議,以供有關各方參考。

      一、浙江省環保設施企業化運作的主要做法

    加快推進環保設施建設與運營市場化進程——對浙江省中小企業污染治理設施企業化運作的調研

      改革開放以來,浙江省的個體、私營中小企業發展迅速,已經成為浙江經濟的主力軍。同時,相當一部分的中小企業集中在重污染行業,如化工、電鍍、印染、制革、造紙、醫藥等,污染治理的任務十分艱巨。而且,浙江是一個人口密度和收入水平都很高的省份,公眾對環境污染問題比較敏感,省政府也提出了建設“生態省”的目標,全省上下對治理污染、改善環境狀況具有強烈的意愿。另一方面,浙江市場取向改革起步早,多種所有制經濟共同發展,非公有制經濟在國民經濟中已占有相當比重,在利用市場機制推進污染治理方面有著其他地區所不具備的優勢。在中小企業污染治理問題上,浙江涌現出了許多好的做法。從污染治理設施建設和運營的資金來源看,可以大體上分為下列四種形式(浙江省環保局:“運用市場機制推進污染治理產業化”,2002年12月(內部材料))。

      (一)政府融資,企業化運營

      這類污染治理設施的建設資金,大多來源于財政撥款、外國政府贈款、政府國債、政府擔保銀行貸款、國有公司參股等,由政府統一籌措。環保設施建成后按企業模式進行運營管理。政府按照核定的全額成本,包括日常運行費用和設備折舊費用,制定污水、垃圾等的收費價格,運營企業據此向排污企業收費,或者政府收取費用后轉交給運營企業。排污量不足時政府給予補貼。這種做法的好處是保證了建成設施的正常運營,同時減輕了財政負擔。紹興污水處理工程是這一類型的代表。在具體運作過程中,紹興市政府抓住“明確投資主體、完善治污體系、建立回報機制和加強政府監管”四個環節,一期污水處理工程政府投入2500萬,帶動了5.2億的資金;總投資6.5億的二期工程也進入了實質性建設階段(紹興市人民政府:“市場化治污之路”,“全國城市污水和垃圾治理與環境基礎設施建設工作會議”交流材料,2002,8)。建設資金由財政撥款、政府國債、項目公司股本金(紹興縣給排水工程處、紹興水務集團等國有企事業單位投資入股組建)、排污企業預購排污權繳納的建設資金和銀行貸款等構成,其組建的治污股份有限公司,根據物價部門測算的污水處理廠運行成本(1.67元/噸),按照“誰污染誰付費”和治污企業“補償成本、保本微利”的原則,分別向企業和居民收取0.5~2.2元/噸的處理費,其中,印染等重污染企業為2.2元/噸,居民生活污水為0.5元/噸,用于日常運營、維護以及設備折舊;污水處理廠和污水輸送工程也實行獨立核算、企業化運營。

      (二)政府引導,民間投資

      地方政府根據環保需要進行污染治理設施的項目招商,明確工程規模、排放標準、收費價格等項內容,同時給予投資者局部經營壟斷、排污量不足時政府給予補貼等項承諾,以及土地價格等其他方面的優惠。設施的建設和日常運營由投資方自行安排。投資方一般與政府簽訂特許經營承包合同,或者采取BOT方式,運營交給專業運營商。這種做法的關鍵是在政府承諾的條件下,能夠保證投資者收回投資,并有利可圖。我們訪問的浙江省環科污水處理廠和嘉興洪合鎮污水處理廠是這一類型的代表。位于余杭開發區的環科污水處理廠是由浙江省環科院、開發區管委會等三家單位發起組建的項目公司,以BOT的投資方式建設,設計日處理污水1萬噸,總投資850萬元,為開發區內的六家印染企業處理污水。投資的來源包括三個部分,即:項目公司股本金、以污水處理廠一定時期的經營權為抵押向銀行貸款、以及向排污企業預售污水處理服務費用。項目經營期20年。政府特許項目公司按照處理成本(經測算為1.7元/噸),加上合理的利潤向排污企業收取1.8元/噸的處理費;同時承諾在每天進廠污水少于收支效益平衡點7000噸時給予補貼;經營期滿后整個工程無償移交給地方政府。洪合鎮污水處理廠由嘉興秀洲區環保局組織招商,設計日處理污水8000噸,工程總投資800萬元。其中項目公司股本金和股東按比例提供的項目建設資金500萬元,銀行貸款300萬元,為8家羊毛染色企業治理污水。公司是獨立法人。政府特許項目公司按每噸2.50元的價格收取污水處理費,投資回收期10年,預計5年就可以全部收回投資本金。投資900萬元的二期工程也于2002年10月投入運行。

      (三)政府資助,民間投資

      與前者的差別是政府以某種方式給予一定的資金支持,大致上屬于準商業化的模式。由于政府提供了部分資金,降低了污染治理項目的投資風險。其優點是有利于吸引民間投資,同時又便于平抑對中小企業的排污收費價格。在具體做法上,依然是采用簽訂特許承包合同或者BOT方式。政府投資一般作為優先股,只參與分紅,不參與管理。政府分紅部分一般繼續用作環保開支。溫州市東莊垃圾發電公司和杭州大地危險廢物處理公司均采用了這種模式。

      溫州市東莊垃圾發電項目總投資9000萬元,設計日處理生活垃圾320噸,年發電2500萬千瓦。一期工程投資6500萬元,日處理生活垃圾160噸;甌海區政府出資3000萬元,其余由溫州市民營企業——偉明環保工程有限公司投資建設和運營,運營期25年(不包括兩年建設期),然后無償歸還政府。項目公司按每噸32.14元的價格向環境衛生部門收取垃圾處理費。一期工程于2000年11月28日竣工。實際處理垃圾200噸,年發電900萬度,并通過ISO9001認證。除自身耗電200萬度外,其余部分由電力部門按0.50元/度的價格收購入網。扣除運行費用和設備折舊,預計投資回收期為12年(按此推算有13年的凈贏利期)。

      杭州大地危險廢物處理公司項目規劃年處理危險廢物20萬噸,計劃投資10億元。項目采取分期投資、分期建設、滾動發展的方式進行。服務對象為杭州的企事業單位。建設資金由股本金、銀行貸款和政府建設資金等構成。目前,日處理15噸的醫療固體廢棄

    物焚燒處置工程已經建成投入使用,杭州市已經對門診和住院病人開征醫療廢棄物處理費,作為廢物處理的費用。

      寧波現代化生活垃圾焚燒發電綜合利用項目,日處理垃圾1000噸,一期工程投資4億元,政府投資1.2億元,其余部分利用社會資金,各投資方按照現代企業制度建立寧波楓林綠色能源開發有限公司作為項目公司,負責運營管理,并依靠發電入網和垃圾處置收費,現已有一定的投資回報。

      (四)民間集資,企業化管理

      這種方式在鄉鎮規劃的特色工業園區中運用較多。政府提供必要的優惠政策,由已經或準備入園的排污企業集資入股,組建污水處理有限公司,負責污水處理設施的建設和運營。一般委托專業公司承包,或者采取BOT方式。污水處理費用由股東企業按照排污量分攤。

      這次調研中我們發現,在浙江有多種形式的建設和運營污染治理設施的民間集資形式。如由相鄰的同行企業聯合投資,建設污染處理設施,共同使用、共同管理,杭州七廠聯片污水處理廠采取了這種形式;蕭山區航民集團公司建設的航民廢水有限公司,采取了以一家企業為主集資、自行管理、多家企業共同使用的形式。

      溫州市中小企業大多采用污染集中治理的方式。例如,在龍灣電鍍基地的建設過程中,將污水治理設施納入規劃,投資約160萬元。對電鍍廢水處理實行政府垂直領導,環保部門監督,并采用市場化的運作方式,實行排污和治污的分離,排污者(電鍍小企業)付費,治污者收費,對入園97家電鍍小企業排放污水實行集中治理,既有利于基地的整體管理,又能保證治污設施的正常運轉,較好地解決了排污企業可能存在的偷排、漏排問題。

      溫州鹿城區的制革污水處理采取了業主委員會負責制的辦法,由業主委員會或業主委員會下設的環保服務公司負責污染治理。在資金運作上,根據“污染者付費”原則,以企業自籌資金為主,銀行貸款、申請污染源治理補助為輔的方式進行融資。為了保證投資者的利益,治污設施的運營實行保本微利的原則。污水處理廠按股份公司市場化經營,收取污水處理費,實行獨立核算。企業自籌資金按基地內制革企業擁有的轉鼓數量、容積大小計算。

      針對中小企業多,環保監督難的實際,2001年4月,浙江省環保局會同財政廳聯合頒發了《浙江省環境違法行為舉報獎勵暫行辦法》,不僅有效地保證了工業污染治理設施的正常運行,同時也提高了公眾的環保意識。

      二、環保設施建設和運營的經驗與存在問題

      從我們掌握的資料看,國內最早開始城鎮污水處理廠專業化運行、企業化管理實踐的,是江蘇吳縣甪直污水處理廠。該廠建于1991年,承擔全鎮工業區24家企業工業廢水和部分生活污水的專業化治理,公司具有獨立法人資格,實行獨立核算、自主經營、自負盈虧,獨立承擔民事責任,通過專業化運行、企業化管理、社會化服務,取得明顯的環境效益、經濟效益和社會效益,成為全國第一個“鄉鎮污染集中控制處理示范區”(許秧南:“市場經濟與環境保護”,中國環境科學出版社,1999,146~149頁)。

      從融資和運營方式的多樣性上看,浙江省在中小企業污染治理上,創造了許多好的做法,使污染治理設施運營最為經濟。這些做法的基礎是變“誰污染誰治理”為“誰污染誰付費”,由具有環保設施運營資質的專業公司負責污染的集中治理,解決了中小企業污染治理設施技術落后、達不到經濟規模要求的難題。此類專業公司,目前浙江有29家。有的是原環保系統的專業人員“下海”創辦的,也有私營專業公司取得政府環保機構認證的。這些專業公司或者對園區內企業的污染物實行總承包(包括污染治理設施的建設和運營),或者只承包園區已建成環保設施的運營。具體的付費價格或與企業協商,或由政府核定;每個企業付費多少與企業的排污量掛鉤。

      (一)環保設施市場化運營的成功經驗

      通過與環保系統及治污公司管理人員的座談,以及對有關材料的分析,我們認為浙江環保設施建設和運營的市場化之所以獲得成功,主要有以下原因。

      1.嚴格執法是前提。浙江省環保設施建設和運營市場化,與沿海大多數地區一樣,并不是一開始就這么做的,也是從依靠政府保護環境逐步轉向市場化的。在經過1996年關停小企業、1998年“太湖零點行動”和2000年開始的“一控雙達標”三次環保“風暴”后,特別是在一些污染型的小企業被關掉后,大多數的企業家認識到,環境保護已經不是與己無關、可有可無、可多可少的事情了,要生存和發展就必須治理污染;否則只有“關門”一條路。在這一背景下,通過地方政府,特別是環保部門的積極引導,小企業從不自覺到自覺地走出了一條市場化治理污染的道路。換句話說,如果沒有嚴格的環保執法,就不可能有浙江的環保設施市場化運作的今天。江蘇、深圳、廣州等地的情況也是如此。

      2.合理收費是關鍵。如果沒有合理的投資回報,治污企業就會失去自我運行、自我管理、自我發展、自我約束的基礎,最終難免走上“環保靠政府”的老路。但是收費標準也不能過高,否則會加大生產企業的負擔,降低企業的競爭力。合理的收費標準應當是,在享有一定的政府扶持政策的前提下,收費能夠使治污企業獲得相當于社會平均利潤率的盈利水平。浙江等地的實踐表明,一些生產企業原來自己上過污染治理項目,花多少錢心里有數,只要收費不超過他們原來的支出就可以接受。因此,收費標準不超過生產企業自己治理成本就成為一條重要的原則,也應成為物價部門對收費標準進行核準的參照依據。

      3.企業誠信是根本。在過去的污染治理中,污染的產生者與治理者之間缺乏直接的利益聯系。如一個企業污染一條河,政府來治理河流,實際上是公眾承擔了污染者的責任;又如城市污水處理廠的建設和運營全部由財政負擔,公眾沒有直接為污水處理支付費用。通過污染集中治理,將污染產生者和治理者有機地聯系在一起。排污者通過向治理者購買治污服務而承擔了治理義務,治理者則通過出售治污服務而從中獲益,這是市場競爭的核心。但是,如果任何一方缺乏誠信,“游戲”就難以進行下去。例如,治污企業不處理廢物而是偷排,或處理不達標,影響環境質量將使大家的利益受損。同樣,如果排污企業不按照約定付費,治污企業就要背上債務,導致設施不能正常運轉,直至“關門大吉”,最終受害的還是社會公眾。因此,誠信是“游戲”進行下去的必要條件。在這里,一是排污與治污企業之間的誠信靠契約關系維系,二是政府的監督事實上成為雙方履約的重要保障。

      4.政府作用為引導。對于環保設施建設和運營的市場化,政府并非“甩手掌柜”,而必須對企業的建設和運營活動進行引導和監督。也就是說,政府的作用主要體現在兩個方面:一是政策引導。環保設施建設和運行帶有一定的公益性,起步階段回報不高,離開政府政策的引導作用,企業是難以承受的。例如,在處理廢水規模達不到保本水平時,有關政府要給予補貼。同時,環境保護是一項具有廣泛和長久意義的大事,必須由政府這樣的權威機構加以倡導,并從整個社會利益出發,建立公平公正的政策體系,才能促進環保設施建設和運營的市場化發展。二是依法監督

    。由于市場的逐利性,政府必須加強對治污企業和排污企業的監管,以確保發揮環保設施的社會效益,維護公平競爭的市場環境。

      (二)存在的問題

      雖然浙江在城市環保設施的建設和運營中取得了不少的經驗,但也存在一些具體的政策性問題,有些問題在全國帶有普遍性,主要表現在以下方面。

      1.現有政策不能滿足市場化的要求。近年來,國家在污水和垃圾收費、水價改革和外商投資目錄等方面,為環保設施建設和運作的市場化創造了政策環境。如明確提出了投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的發展方向;制定了污水和垃圾收費政策;改革現有運營管理體制,實行特許經營;制定了一些優惠政策,扶持城市污水和垃圾處理產業化的發展;對地方政府提出了監管和規范市場、保障市場化健康有序發展等要求。但是,許多政策是部門制定的,跨部門時根本不起作用甚至被“對我有利就用”所替代;一些是中央政府只給優惠政策而沒有資金投入,實際執行需要地方出“銀子”,因而由于各種原因而執行走樣;廢物處理的收費標準差別很大,一些地區由于收費太低根本不能支撐環保設施的運營。所有這些,都制約了環保設施市場化的進程,需要我們在政策制定時更注重實際和可操作性。

      2.環保設施運營資格的認可有礙社會資金的流入。專業治污公司的出現,改變了政府包辦一切的局面,明確了排污企業、治污企業和政府環保部門之間的職責。同時,有利于引入市場機制,將政府的優惠政策擺在明處,依靠競爭來增強治污企業的自身動力,提高污染治理設施的運行質量,降低運行成本。然而,資格認可也有一定的缺陷,如要求有2~3年的運營經驗,這在一定程度上阻礙有能力但沒經歷、或有錢但沒有環保知識的人才和社會資金的進入。雖然設立這一“門檻”的出發點是好的,但其中含這樣一個“潛臺詞”:專業人員也是資本運營的“能人”,社會資金只有由“他”來使用,否則就不能進入環保產業市場。假如企業家不愿意將自己的錢交給別人去支配,無形中將減少社會資金進入環保領域,這與國家環保總局推進環境保護市場化的初衷是不一致的。

      3.享受的政策優惠存在差距。例如,紹興污水處理廠由于是以政府為主融資建設的,因而可以享受到土地使用權、減免稅、以及排污收費等方面的優惠。而私人投資建設的污水處理廠,用地比照企業的政策執行,享受不到減免稅;特別是在排污收費方面,由于城市污水處理廠具有公益性,因而處理后的水向公共水體排放是不收費的,而中小企業污水處理后向公共水體排放要收費,這也事實上增加了中小企業廢水處理的成本,而這種成本最終還要轉嫁到企業的身上。

      4.環保設施運營企業的利潤不合理。我們在調研中發現,有個地方的治污企業成為當地的納稅大戶,這種現象其實是不合理的。這是因為,治污企業的盈利主要來自于對排污企業較高的收費。排污企業之所以愿意接受這種價格,是因為集中治理以前的交費標準較高;或原來自己處理“規模不經濟”的成本較高。長期下去,存在一個排污企業和治污企業雙方利益的平衡問題,需要政府的協調。

      三、對環保設施市場化的討論與建議

      為了加快推進環保設施建設和運營的市場化進程,結合調研中總結的經驗和發現的不足,以下對其中的一些問題加以討論,并提出有關建議。

      (一)對環保設施市場化運營需要加以引導和扶持

      環保設施運營市場化有三層含義。首先,治污企業與排污企業之間是購買服務關系。第二,治污企業或運營公司自負盈虧;第三,在治污企業或運營公司的選擇上存在競爭。推進環保設施市場化的好處在于:一是將污染治理的成本明晰了。原來由政府建設、事業單位運營時,治理成本是模糊的,政府收費后也可能會用于其它方面;由專業化公司運作后,則要獨立核算,花多少錢在污染治理上有案可稽。二是形成了制衡機制,降低了監管成本。原來政府要對眾多的排污企業監管,難度較大;實現市場化后,排污企業與治污企業之間形成服務的提供者與購買者的契約關系,不僅降低了管理成本,還可以提高監管效率。三是專業化治理,解決了治理規模的不經濟問題。據美國環保局1992年的研究,環保設施市場化運作成本要比公營(政府或事業單位)低10~20%。江蘇甪直污水處理廠的集中治理,比分散治理僅基建投資一項就節約208萬元,每年還節省廢水處理費84萬元。

      考慮到環境保護的公益性,必須對環保設施的建設和運營加以扶持。一方面,環境保護是經濟學中所謂“外部性”的典型領域,存在市場失效,僅靠市場不能解決問題;另一方面,要發揮市場在配置資源方面的基礎性作用,通過企業化運作,提高污染治理設施的運行效率。換句話說,環境保護光靠政府投入是不夠的,還必須按經濟規律辦事,以最小的經濟成本保護環境。由于治污企業的相對壟斷地位,在批準、核定排污收費價格時,既要保證民間投資者能夠還本付息并有所盈利,又不能加重排污企業的負擔,排污收費價格不宜定得太高。因此,民間投資者的盈利就必須有政府的政策優惠,包括土地價格、稅收和其他方面的優惠。在政府財政能力有限的情況下,引入民間資本,把政策優惠轉變為治污企業的盈利,并按實際需要提取折舊和大修理費用,提高污染治理設施的運營效率,為環保產業的可持續發展提供保證。

      (二)為中小企業的污染集中治理創造條件,營造公平的競爭環境

      集中治理是解決中小企業污染的正確途徑。實踐證明,市場化運作不僅降低了企業治理污染的成本,也可以使他們能夠集中精力關心市場,發展主業。鑒于中小企業的特點及其對市場的依賴,只要政府加以正確引導,完全有可能相對集中于一定的專業區域或工業園區,從而使中小企業污染的集中治理成為可能。這就解決了因企業規模過小,導致污染治理設施達不到經濟運行規模要求的難題。這一做法可以在我國的其他地區逐步推廣。

      加強環保設施建設是市場化的又一個條件。目前,我國一些城市污水處理設施運轉不正常,除了資金、政策等方面的原因外,收集污水的管網不足、處理廠達不到設計規模也是原因之一。如果不提高運營效率,建再多的環保設施也難以扭轉我國環境質量惡化的趨勢。因此,應該將城市環保設施的建設納入城市建設的總體規劃,做到“同時”建設。更主要的是,環保設施的建設不能作為“形象工程”來做,而要科學、合理,切實可行。

      在推進中小企業污染集中治理的政策實施上,必須做到公平、公正、公開,按照市場規律鼓勵競爭,給治污企業設置的“門檻”,不應妨礙社會資金的流入;對排入公共環境的污染物,應按總量或濃度的統一標準收取費用,同時要權衡不同主體之間的利益關系,使企業的負擔逐步趨于合理。

      (三)建立服務和監督體系,提高推進環保設施建設和運營市場化的能力

      進一步理順政企關系。要解決當前污水處理廠政出多門、責任不清、管理混亂的局面,盡快實現統一管理。同時,環保局內設或代管的污染治理公司也應盡快脫鉤,實現政企分離,讓設施的運營交由具有法人資格的公司去管理;要加強各級政府的法人股管理,防止國有資產的流失。

    >  提供服務,加強監督。應建立一支精通項目管理、法律和管理知識的專門隊伍,為市場化提供相關技術和信息的咨詢服務。同時,為了規避市場化給政府帶來的經濟風險和給社會帶來的環境風險,各級環保部門理應承擔起污染物排放的監督任務。垃圾處理造成的二次污染風險很大,在推進垃圾處理市場化時,政府應加強監管,地方環保部門必須監測其排放情況,防范環境風險。

      加強人力資源開發。國家有關部門應充分利用現有的培訓機構,開展環保設施市場化的科技和管理人才的培訓,提高地方政府推進市場化的能力。

      研究制定有關環保設施建設和運營的法規和政策,界定城市環保設施建設和運營的法律責任,對環保BOT項目,應明確參與各方的責任、權利和義務,使之有法可依。


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