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預(yù)算外資金法律問題評述
「關(guān)鍵詞」預(yù)算法，預(yù)算外資金
「正文」
一、問題的提出
我國預(yù)算制度改革與完善的首要目標(biāo)是使預(yù)算制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。然而，在這個過程中我們面臨著一個嚴(yán)峻的問題：目前預(yù)算收入占GDP的比重逐年下降，預(yù)算制度所應(yīng)對的職能是部分的財政職能，無法完成其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政府職能，或者說很多政府承擔(dān)的職能并不是通過預(yù)算來實現(xiàn)的，而是通過預(yù)算外資金和非預(yù)算的財政性資金來完成的。這樣，一方面這部分資金的使用由于缺乏預(yù)算的約束而產(chǎn)生極大的效率損失和不規(guī)范的政府行為；另一方面是預(yù)算沒有足夠的財力支持，其改革只能實現(xiàn)形式上的目標(biāo)，無法全部反映政府的活動范圍，無法體現(xiàn)政府的職能要求，無法對政府行為進(jìn)行約束與監(jiān)督，預(yù)算目標(biāo)當(dāng)然也就難以實現(xiàn)，也不能稱之為真正意義上的現(xiàn)代預(yù)算制度。因此，要完善預(yù)算制度一個必要條件就是要重新確認(rèn)預(yù)算資金的合理范圍并進(jìn)行制度與管理的規(guī)范。
二、對預(yù)算外資金的界定
首先從性質(zhì)上來界定，預(yù)算外資金是國家行政事業(yè)單位代表國家進(jìn)行行政管理活動或從事某種公益事業(yè)所得到的收入，或是公共機關(guān)提供的特殊服務(wù)而收取的報酬。前者所收取的費用是以國家為主體，以國家權(quán)力為依據(jù)征收的，后者也同樣是源于國家的行政權(quán)力，兩者的所有權(quán)理應(yīng)歸國家財政部門。因此，從理論上分析，預(yù)算外資金應(yīng)明確界定為國家的財政資金。而從我國相關(guān)法規(guī)來看，這一點也已經(jīng)得到了確定：1983年頒布的《預(yù)算外資金管理試行辦法》，規(guī)定“預(yù)算外資金是政府部門、單位和社會團體為履行政府職能和社會管理職能依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效率的規(guī)章制度而收取和提存的財政性資金。”首次從性質(zhì)上明確了預(yù)算外資金是財政性資金，其取得是憑借了政府權(quán)力，其所有權(quán)屬于政府。國務(wù)院在1996年又發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，再一次從性質(zhì)上明確了預(yù)算外資金是一種財政性資金，《決定》被認(rèn)為是真正標(biāo)志著我國對預(yù)算外資金的認(rèn)識已經(jīng)接近了社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。與《辦法》相比，《決定》的進(jìn)步表現(xiàn)在理論認(rèn)識上有了更大的突破：其一，沖破了預(yù)算外資金所有權(quán)和使用權(quán)歸地方、部門和單位所有的觀念束縛，進(jìn)一步明確了預(yù)算外資金屬于財政性資金，其所有權(quán)應(yīng)屬于政府而不是部門或單位；其二，企業(yè)和帶有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位和社會團體所取得的經(jīng)營收入不再計入預(yù)算外資金，這樣就較為清晰的劃清了政府系統(tǒng)內(nèi)資金所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系以及政府與市場和企業(yè)的關(guān)系，把預(yù)算外資金框定為政府為履行職能而取得的資金
其次從范圍上來界定，我國在1993年以前的預(yù)算外資金的范圍包括了地方財政部門、行政事業(yè)單位和地方和中央主管部門管理的預(yù)算外資金，以及國有企業(yè)及其主管部門集中的各種專項基金。隨著《企業(yè)財務(wù)通則》、《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的修訂以及預(yù)算管理體制改革的深入和完善，自1994年以來，我國對預(yù)算外收入的范圍進(jìn)行了調(diào)整，將擁有法人財產(chǎn)權(quán)的企業(yè)及其主管部門集中的資金不再列為預(yù)算外收入。從1996年開始，電力建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金等主要建設(shè)性基金（收費）被納入財政預(yù)算管理。
最后從功能上來界定，預(yù)算外資金是為履行政府職能而設(shè)立的，應(yīng)以服務(wù)于政府職能為目的。國家預(yù)算外資金存在的理論依據(jù)是公共產(chǎn)品提供的效率原則和受益原則。在市場經(jīng)濟國家中，政府獲取收入的途徑主要有兩條，即稅收與政府性收費。其中稅收可分為一般性稅收與有特定用途的專用稅收。專用稅收與政府性收費一起構(gòu)成了預(yù)算外資金的主要來源。根據(jù)公共財政理論，政府資金不論是用稅收形式還是用收費形式取得，其實質(zhì)都是公共品或公共服務(wù)成本費用的承擔(dān)形式。而收費與一般性稅收相比，可以在付費和獲得政府服務(wù)之間建立直接的聯(lián)系，只要是收益具有明顯的確定性、受益與責(zé)任具有可對稱性的政府服務(wù)就都可以通過收費的方式進(jìn)行經(jīng)濟補償，因而政府性收費可以使公平原則在公共財政領(lǐng)域內(nèi)得到更具體的體現(xiàn)。而且通過設(shè)計合理的政府服務(wù)收費體系，有利于把公眾對服務(wù)的需求限制在合理并符合效率的水平上，同時也有利于公眾了解服務(wù)的社會成本，從而提高資源配置的效率，節(jié)約不必要的財政支出。
三、我國預(yù)算外資金存在的問題
首先，對預(yù)算外資金的取得和使用缺乏有效的監(jiān)督。政府資金來源與公眾、用于公眾，理應(yīng)受到立法機構(gòu)的審查和監(jiān)督，以確保行使的公正。而公眾負(fù)擔(dān)了政府提供公共產(chǎn)品的成本，自然也有權(quán)了解資金的使用情況。但現(xiàn)實是，由于預(yù)算外資金名義上是財政資金，但其所有權(quán)與使用權(quán)卻掌握在實際擁有它的各種機構(gòu)手中，同時，預(yù)算外資金又沒有被納入預(yù)算管理，不需要通過預(yù)算的審核與批準(zhǔn)，所以機關(guān)各機構(gòu)在使用上隨意性極大，卻得不到公眾和立法機構(gòu)的審查監(jiān)督，甚至也缺乏上級行政部門的有效監(jiān)督。其后果是為掌握這些資金的地方提供了一筆脫離制度約束的資金。掌握預(yù)算外資金的機構(gòu)就可以用這些資金支持某些脫離或違反中央政策要求的行為，可以按照自己的需要而不是人民的意愿去擴張本部門的利益。同時導(dǎo)致預(yù)算外資金是用上的盲目性和低效率。例如，預(yù)算外資金的自主使用和其在使用結(jié)構(gòu)上不顧中央的有關(guān)規(guī)定、過多地向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域傾斜，是造成目前經(jīng)濟過熱的重要原因之一。
其次，預(yù)算外資金沖擊預(yù)算內(nèi)收入，將財政可支配資金分散到各地方、部門與單位，造成國家財政集中性收入占GDP的比重逐年下降，國家財政長期陷于困境。預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金均屬于財政性資金，其來源都是國民生產(chǎn)總值中的v和m.在國民生產(chǎn)總值增長量以及v和m的構(gòu)成比例基本保持穩(wěn)定的前提下，預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金之間將是一種此消彼長的關(guān)系，預(yù)算外資金的高速增長必然是以預(yù)算內(nèi)資金的相對減少為代價的。政府的權(quán)威是以雄厚的財力為基礎(chǔ)的，而預(yù)算外資金的過度發(fā)展，在實際上瓦解了政府特別是中央政府的權(quán)威，嚴(yán)重削弱了政府履行正常職能的能力，特別是中央政府的宏觀調(diào)控能力。政府為緩解財政赤字的壓力，往往不得不利用自己制定游戲規(guī)則的權(quán)力，通過更改既定的中央與地方、部門之間的收入分配規(guī)則來臨時地籌集一部分資金。這種有違市場經(jīng)濟規(guī)則的做法，不僅嚴(yán)重危害了中央政府的信譽，模糊了其他各類經(jīng)濟主體對中央政府行為的預(yù)期，導(dǎo)致了市場行為短期化和局部化的問題，更促使地方和各部門用自己的“局部性”行為對抗中央“全局性”行為的惡性循環(huán)。
最后，過度膨脹的預(yù)算外資金在瓦解中央政府權(quán)威的同時，還極大加重了企業(yè)與個人的負(fù)擔(dān)，特別是國有企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。尤其是大量以政府名義進(jìn)行的違反國家規(guī)定的亂收費、亂攤派、亂罰款行為，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民心目中的形象
，影響了社會的穩(wěn)定。從這個意義上講，預(yù)算外資金的問題，已經(jīng)不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更成為一個復(fù)雜的政治問題。
四、解決預(yù)算外資金問題的法律途徑
預(yù)算外資金問題的解決是政治、經(jīng)濟和法律多種方法配合的結(jié)果。如果單從法律角度看，至少應(yīng)做到以下幾點：
第一，完善立法，將全部與預(yù)算外資金管理有關(guān)的活動均列入到法律管轄的范圍。其核心是要保證政府行為有法可依，有章可循，增加其透明度和規(guī)范性，便于公眾和立法機關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督，確保公共財政以滿足公共需要為其基本出發(fā)點的本質(zhì)得到體現(xiàn)。具體而言，要對預(yù)算外資進(jìn)行至于范圍的界定、預(yù)算外資金項目的設(shè)立、收費的標(biāo)準(zhǔn)與方式、預(yù)算外收入的保管與使用、對預(yù)算外資金的審計與監(jiān)督等環(huán)節(jié)都通過法律進(jìn)行明確的規(guī)定。條件一旦成熟，還要以立法的形式將預(yù)算外資金納入統(tǒng)一預(yù)算管理體系，政府不論以何種手段取得收入都必須先立法，后征收。
第二，維護(hù)法律的確定性和穩(wěn)定性。法律規(guī)定的詳細(xì)明確，才有可能防止“上有政策，下有對策”的機會主義行為。法律穩(wěn)定，才有權(quán)威，才能保證對于預(yù)算外資金管理的規(guī)定的嚴(yán)肅性，才不會使之流于形式。
第三，要加強執(zhí)法的力度。防止與減少違法行為的方式總的來說不外乎兩種：一是降低違法行為的收益，二是提高違法行為的成本。而這兩種方法都必須以嚴(yán)格執(zhí)法為條件。對于違法獲取和使用預(yù)算外資金的行為不僅要加強監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)，而且一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)厲懲處。這樣不僅可以打擊已經(jīng)發(fā)生的違法行為，還可以引導(dǎo)行為主體形成違法必受嚴(yán)懲的心理預(yù)期。
總之，正向其他單項的制度安排一樣，預(yù)算外資金作用的發(fā)揮必須依賴于特定的制度環(huán)境。預(yù)算外資金的產(chǎn)生是以統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制為背景的，其發(fā)展則以體制轉(zhuǎn)型時期各類經(jīng)濟主體對能夠使放棄長期受到壓抑的自主性與創(chuàng)造性的制度的強烈需求為依托。因此從本質(zhì)上講，預(yù)算外資金不可避免的具有過渡性。當(dāng)改革進(jìn)入更深層次時，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制成為明確的發(fā)展目標(biāo)，而改體制本身蘊涵的法制化、規(guī)范化要求也替代了改革初期對放權(quán)讓利的要求，成為制度創(chuàng)新的主要方向，這就決定了預(yù)算外資金必將經(jīng)歷一個由盛至衰直至最后被新的制度安排所替代的命運。
肖燁
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