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論“稅費分籌”——深化改革養老保險基金籌集方式的探討
一、改革現行基金籌集方式的必要性
我國現行養老保險基金籌集方式是在實行國有企業職工退休費用縣市級地方統籌的基礎上發展起來的。基金征繳具有明顯地方規費特點。基金由社保機構或委托稅務機關征繳，由企業與職工個人繳納。這種在基金籌集方式上體現的“企業互助養老”，已越來越不適應養老保險制度改革深化發展的形勢要求。
⑴養老保險基金征集面窄，難以體現社會統籌養老由社會共同承擔的特點。社會保險制度是勞動者之間、用人單位之間利益再分配與調劑，并共擔風險、最大均衡的保障制度。但現行基金征集，僅向已參加社會養老統籌單位征繳，形成退休人員多的企業向退休人員少的企業的負擔轉嫁，造成沒有退休人員或退休人員負擔較輕的用人單位參保意識淡薄，尤其那些新興發展的合資、合作、聯營、聯辦、個體私營企業，以及實行企業化管理的事業單位，從自身經濟利益出發，希冀擺脫為社會統籌養老承擔繳費的義務。無疑，這在基金征集制度設計上存在的先天不足，遺留下社保機構征繳與擴覆的漏洞。
⑵現行基金征集制度是現象上的公平，掩蓋實質上的不公平。主要反映在：一是現有企業退休人員是歷史積累不下的負擔，但卻僅由現已進入養老統籌的企業承擔。這些退休人員飽經濟桑為社會發展作出奉獻，至今從基金籌集角度看仍難以從社會共同承擔上獲得回報。顯然現行基金征集制度有欠公允。二是單一性的按工資總額為繳費基數，加重了經濟欠發達地區以及低產值、勞動密集型行業企業的單位繳費負擔。隨著科技的進步，知識經濟的發展，大批高產值、高科技以含量的企業勞動用工量少，而按現行基金征集制度，繳費支出水平相對較低。顯然，不有礙于經濟欠發達地區一低產值、勞動密集型行業企業的發展。三是地區之間、行業之間基金征集比例差別大，高低懸殊達一倍多，不同程度地制約了征繳比例高的地區與行業的經濟發展，不利于均衡企業負擔，同時給擴覆 對象帶來消極影響。
⑶繳費權利主體與享受待遇權利主體的差異性，相應帶來基金征繳“一手軟”與支付“一手硬”的矛盾。現行基金征集制度繳費大部分來自參保企業，職工個人繳費僅占小部分，但享受待遇的權利主體是職工個人，繳費權利主體的企業在享受待遇的經濟利益上卻是無償性的。按照社會保險權利與義務相對應的原則，這就無形中削弱了基金征繳機構對繳費權利主體的企業必須具有制約手段，而享受待遇的權利主體職工個人又很難約束企業法人代表繳費，從而產生兩者脫節，基金征繳“一手軟”的問題。但養老金支付是必須“確保”享受待遇的權利主體的。這就使社保機構面臨基金征繳“一手軟”和支付“一手硬”的雙重壓力。這種基金征集制度設計上存在的弊端，在社會保險立法滯后的情況下，單純依靠用行政干預手段強化征繳，是難以企望從根本上解決問題的。
⑷委托稅務機關代征基金，無法約補現行基金征集制度存在的缺陷。目前，有些地區采取委托稅務機關代征基金，但實踐表明這種辦法效果并不盡如人意。基金征繳基數由社保機構測算管理，參保職工人數、各月工資總額、及時繳、遲繳與欠繳等動態變化繁雜，使委托稅務代征實施運作為難，加重了信息傳遞負荷，工作銜接協調難度大，容易使部門產生雇傭思想，企業拖欠補繳責任還在社保機構。
二、改革基金籌集方式的目標與選擇
綜合上述分析，筆者認為對現行基金籌集方式的改革思路，應從我國國情出發，根據社會生產力發展水平和經濟承受能力的實際，建立具有中國特色的養老保險基金征集制度。改革的目標是：建立與社會主義市場經濟發展要求相適應，體現基金征集同待遇支付相配套、社會統籌與個人帳戶相結合、權利與義務相對應、公平與效率相聯歡系的基本原則，資金來源多渠道，實現城鎮勞動者全覆蓋的養老保險基金征集制度。
按照這一改革思路，筆者認為實行基金征集“稅費分籌”制是理性的選擇。“稅務分籌”制將基金征集分為兩部分，呈板塊式：社會統籌基金，開征社會保險稅，由稅務機關向納稅義務人征收；個人帳戶基金，由社保構向參保個人征繳養老保險費。兩部分基金分開征收，分開管理，省級匯總，統一調劑。這一征集制度的設計選擇，能實現改革目標的要求。
一是能體現基金征集同待遇支付相配套的原則。基金征集制度的設計，必須考慮待遇支付水平同基金來源的社會生產力發展水平的經濟承受能力相適應，確保基金征集的穩定性可靠性和待遇運費付的可承受力。開征社會保險稅，利用稅收的經濟杠桿作用，依據社會經濟發展承受能力征集基金，可將征集面均衡地擴展到所有生產流通領域里從事生產經營（包括行政事業性費租收益）的用人單位與個體，使全社會共同承擔社會養老責任，增強依法行政的強制性。參保個人承膽個人帳戶部分基金的個人繳費
，作為本人計發養老待遇的重要憑據。這樣，“稅費分籌”制明確分清了繳稅（費）權利主體與享受待遇權利主體之間的權利與義務關系，使征繳可行與支付承受相配套，克服了現行征集制度中存在的兩者相脫離，難制衡的弊端。
二是能體現社會統籌與個人帳戶相結合的原則。“稅費分籌”制將基金征集分為兩大板塊，分別征收管理，省級統一調劑，社會統籌部分基金，稅務機關征收，用于支付退休人員社會統籌部分基礎養老金；個人帳戶部分基金，社保機構征繳，用于支付按個人繳費記入個人帳戶儲存額計發的個人帳戶養老金，兩者緊密結合，使基金收支有穩定可靠的保障。
三是能體現權利與義務相對應的原則。“稅費分籌”制用稅制規范了納稅人的法定義務，解決了現行制度中“一手軟”的問題。而參保個人只有在按規定的征稅范圍內已納稅并履行了個人繳費的前提下，方可取得參加養老保險和享受養老待遇的權利。養老待遇的高低，主要取決于繳費工齡的長短和個人帳戶儲存額的多少。這種權利與義務相對應的制度設計，將克服現行制度中存在的個人已被單位扣繳，單位卻不繳費，養老待遇難計發，難支付的弊端。
四是能體現公平與效率相聯系的原則。稅收征繳社會統籌部分基金，公平地按城鎮勞動者勞動創造的價值依法計征社會保險稅，向社會進行再分配，改變了現行制度中實質上的不公平。參保個人按本人工薪收入征繳養老保險費，全額記入個人帳戶，實行個人帳戶管理，退休養老時，按個人繳費積累的個人帳戶儲存額計養老待遇，真正緊密地將公平與效率聯系在一起。
由此不難看出，“稅費分籌”的制度設計，有利于拓寬基金籌集渠道，有利于最大限度地均衡企業負擔，有利于解決基金征繳“一手軟”與支付“一手硬”的矛盾，有利于增強省級統籌基金調劑功能，有利于激發城鎮勞動者參加社會保險的積極性，有利于促進經濟欠發達地區與低產值、勞動密集型行業企業的經濟發展，是基金籌集方式改革的有益探索，反映了深化養老保險制度改革的客觀要求。
三、實行“稅費分籌”制的基本框架構想
（1）開征社會保險稅。
1、征稅范圍與納稅義務人：凡在生產流通領域里從事產銷、加工、修理、委托、存貸等經營業務（包括行政事業性費租收益），不分所有制性質、不分經濟成分、不分用工形式的企事業單位、社會團體反個體工商戶，均應繳納社會保險稅。
2、稅負、稅基與稅率：由省級匯總測算全省養老保險社會統籌部分基金為稅負。但也有的意見提出，以現有退休人員養老金總額計算稅負。筆者認為制度銜接不能使稅負增加過大，所以此辦法擬不可取。稅額計算基數，應以納稅人產值或營業額收益（包括行政事業性費租收益）計征。但也有另一種意見，稅基以納稅單位參保人工薪收入計算。實際上這很容易重蹈現行制度社會負擔不公的老路。由于納稅單位人員變化繁雜、收入高低失衡，難免產生計征不準確，以致出現漏征、重征、錯征的新問題。因此，筆者認為按工薪收入計征的辦法有所欠妥。稅率設計，應按照社會生產力發展水平的可承受力與基金支付的總體水平進行確定，省級綜合測算，一般以比例稅率計征，特殊行業實行定額稅率。
3、征收管理。社會保險稅按照屬地原則由稅務機關征收，全省統一管理，進入養老保險社會統籌部分基金，列入專項財政預算，省級統一調劑使用。
（2）繳養老保險費。
1、繳費人：凡在征收社會保險稅范圍內，已依法納稅的城鎮勞動者，均應繳納養老保險費。失業、關停歇業未納稅單位人員，以及未在崗無勞動收入的城鎮勞動者，可暫停繳費。停繳期間，不計算繳費工齡。
2、繳費基數與費率。以繳費人工薪收入為繳費基數，按照當年當地社會平均工資水平分別制定上下限繳費工資限額標準。費率按個人繳費記入個人帳戶比例確定。
3、征繳與個人帳戶管理。多保人個人繳納養老保險費按屬地原則由社保機構征繳，進入省級財政專戶，實行收支兩條線管理。個人繳費全額記入個人帳戶，其儲存額定期計算。個人帳戶所有權屬繳費人，在法定退休年齡前，繳費人不得支取使用；法定退休年齡前死亡或退休后死亡的，其個人帳戶儲存額或余額，可以繼承。
（3）1、個人繳納養老保險費，考慮到現行制度個人繳費比例與個人帳戶記帳比例差距較大，新老制度銜接要有個過渡過程，應逐步提高個人繳費比例，最終由參保人全部承擔。期間比例差額，暫仍由用人單位承擔。擴覆新增的個體勞動者，則應一步到位全部由個人繳納。
2、社會保險稅征收項目，起步階段征收養老保險的社會統籌部分基金，然后逐步擴大將失業保險、工傷保險、生育保險納入社會保險稅征收，以便于新老基金征集制度的平穩銜接。鑒于醫療保險的特殊性
，不宜納入社人保險稅征收范圍。
原作者： 彭樹生
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