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縣地方政府性債務分析報告
縣地方政府性債務分析報告
***縣位于塔里木盆地西南部和塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，葉爾羌平原區，總面積15200平方公里，現有耕地92萬畝，林地52萬畝，草場70萬畝，轄九鄉一鎮四個農林場，轄區內有維吾爾族、漢族、回族、哈薩克等13個民族總人口24萬余人，少數民族人口占總人口的90%以上，是典型的綠洲農業大縣和少數民族聚居區。***縣距首府公路里程1499千米，鐵路、航空均遠離***縣，處于交通死角。境內大部分面積是荒漠，氣候條件惡劣。做為"農業大縣、工業小縣、財政窮縣",由于地方財政收入較低，造成***縣多年來財力短缺，對各項事業發展投入不足，財政負債較重，歷史欠帳較多。特別是水利、交通等基礎設施建設位居全地區末位。
一、***縣農村基礎設施薄弱情況
（一）水利基礎設施情況
***屬于典型的綠洲經濟、灌溉農業，水是***經濟社會可持續發展的命脈。然而***縣農田水利設施基礎薄弱：一是水資源時空分布極不均勻，僅有小型水庫兩座，地表水受季節性來水影響，"春旱、夏澇、秋缺、冬枯"情況十分明顯，水資源配置和調蓄能力嚴重不足仍然是制約***縣跨越式發展、可持續發展的主要瓶頸。二是農田水利基礎配套率低，老化失修，滲漏嚴重，輸水能力底，干支斗三級渠道防滲率不到14.62%,灌溉水利用系數僅為0.39,鹽堿化土地高達48.62萬畝，畝均毛灌溉定額居高不下，農業用水占總用水量的99%以上，用水效益低下，用水結構不合理，農田水利基礎薄弱仍然是影響產業結構調整和農業穩定發展的重大因素。三是防洪減災工程建設嚴重滯后，防災減災能力嚴重不足，永久性防洪堤壩僅占現有提防的4.7%,絕大多數是臨時性防洪工程，根本不能滿足目前防洪需要。
（二）道路交通基礎設施情況
為加快農村公路建設，實施"村村通達"工程，落實資金是關鍵。***縣多年來充分調動各方積極性，進一步完善"國家投一點、地方籌一點、社會捐一點、群眾出一點"的"四點"辦法，形成在公共財政框架下，政府投入為主導、農民積極籌資投勞、社會力量廣泛參與的多元化投資體制，營造千軍萬馬抓農村公路建設的濃厚氛圍。***縣農村公路建設項目多，需求的資金數量大，僅靠國家補助資金來推動農村公路建設，效果十分有限。由于***縣財力有限，沒有更多的資金投入農村公路建設，造成建設和維修資金短缺。前幾年實施的農村公路建設極大地改善了***縣農村的生產生活條件，給人民群眾帶來了直接的經濟效益，農村公路建設日益深入人心，各地要求建設農村公路的熱情急劇高漲，即便如此，由于受經濟條件和路網基礎薄弱等因素的制約，當前***縣鄉農村公路建設能力有限，***縣現有9個鄉129個行政村，僅有占52%、67個行政村通了瀝青路面，其他占48%、62個行政村仍然是土路和部分沙石路面。
二、***縣地方政府性債務審計情況
截止2013年6月30日經審計部門審計認定***縣地方政府債務金額為40247.57萬元，其中：直接債務余額38438.68萬元，擔保債務余額1808.89萬元。
2014年12月，按照新債辦〔2014〕1號《自治區政府性存量債務清理甄別工作實施方案》及新財預〔2014〕125號《自治區政府性存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的精神，統計口徑與審計保持一致新增加政府可能承擔一定救助責任的債務，按此要求，經單位上報、審計部門認定截止2014年12月31日***縣地方政府債務余額為22347.26萬元，其中：政府負有償還責任的債務余額為15601.99萬元，政府負有擔保責任的債務余額為1345.27萬元，政府可能承擔一定救助責任的債務5400萬元。
截止2015年12月31日，地方性政府債務余額為16389.83萬元較2014年12月31日減少5957.43萬元，其中：一般債務（即原口徑政府負有償還責任的債務）余額為15097.48萬元，專項債務余額為（即原口徑政府償還責任的擔保債務）4.51萬元，政府負有擔保責任的債務余額為1287.84萬元。按照新舊統計口徑轉換，一般債務余額較2014年12月31日減少500萬元，政府負有擔保責任的債務余額較2014年12月31日減少57.43萬元，政府可能承擔一定救助責任的債務減少5400萬元。
三、地方性政府債務的成因分析
1、地方經濟落后，財力薄弱，財政預算無力安排償債資金。***縣償債資金來源單一，甚至無來源。歷年來，***縣向上級部門的世行貸款、農業綜合開發借款以及部分向金融機構借款用于農業基礎設施建設等資金，都應由鄉鎮從提留、農民收益、水費加價中扣回。近年來國家為落實各項減輕農民負擔政策，已取消各種收費，而項目執行單位屬地方政府機構和單位，資金來源屬財政資金，在喪失穩定收入來源后致使無力償還，而無法清償；借給轄區內國有企業的項目資金，隨著近年來國有企業的改制、轉讓、破產，導致投入資金無法收回，如世行項目、日協項目的還貸資金都由水利部門從收取的水費中提取一部分用于還貸，致使水利部門不堪重負；同樣的情況使農業行業、農機行業、畜牧行業所制定的還貸方案無法落實，造成還貸資金沒有來源。
2、公共事業大量貸款，政府承擔還款責任。債務資金使用單位多為行政事業單位，其行政運轉依賴地方預算撥款，政府用于公用事業的財政性資金遠遠滿足不了城市發展的需要，大部分還款責任自然又推到了地方政府的身上，使得投資所帶來的風險不斷向地方政府集中。
3、歷史債務主要為教育、衛生、農田水利和通路建設工程。是因為近年來中央加大了基礎設施項目建設，資金大部分都是由中央財政予以保證，在申報項目時只是針對主體工程資金進行申報，實際執行過程中的前期費、附屬工程、待攤費用又是必須要實施和支付的資金，這樣就造成了一塊資金的缺口；由于鐵路、航空均遠離***縣，地處偏遠，交通不便，沒有磚塊、沙子和石子，所有的磚塊、沙子及石子均需要從喀什等地方運回***縣，材料成本較臨縣每平方米高出200多元，而上級再分配項目資金時未考慮此項，造成項目工程在***縣落實難，卻又必須實施，特別是交通基礎設施建設"通達、通油"和水利防滲工程，動用大量農民勞力挖土方墊路基，按照"費稅改革"動用農民勞動力超出義務工以外天數需向農民個人支付勞務費；其次由于市場機制的調控，實際在實施過程時，價格波動的因數造成部分工程在招標過程中已經超出了項目計劃批復的資金。
4、落實中央、自治區、地區民生工程心有余而力不足。自2010年***縣建設保障性住房工程以來，深受各族人民喜愛，申報政府保障性住房的熱情空前高漲。為落實好中央、自治區、地區的決策部署結合當地需求，進一步加大了保障性住房建設力度，使得越來越多的各族群眾感受到了中央、自治區、地區的關懷及改革開放所帶來的便利。但受地方經濟落后，財力薄弱的影響，財政預算無力安排保障性住房配套資金。
綜上所述，地方政府舉債的原因很多，以致歷史形成的欠款，無償還資金來源，造成拖欠。
四、化解政府債務措施
多年來，***縣政府通過舉借政府性債務等方面籌措了大量建設資金，利用這些內外債務資源，彌補了建設資金不足，推動了地方經濟加速發展。近年來***縣政府重視政府性債務管理工作，采取了"量力而行"和有多少資金辦多少事、"誰借款，誰使用，誰受益、誰償還"、和年初財政預算安排籌措還貸資金，規范債務管理，化解歷史債務，有效防范了政府債務風險。主要做法：一是摸清債務底數，核實主體、理清債務的分布情況。二是建立世界銀行和日本協力銀行償債準備金制度，多措并舉，逐步消化外債。三是健全地方政府債務的控制機制，防止新增債務的發生。
化解債務最終需要發展來解決，一方面依靠上級的大力支持。另一方面需要自我發展。這些年為做好債務化解工作我們主要有以下幾方面認識：
1、進一步提高認識，增強做好地方性政府債務管理的緊迫感和責任感。高度重視地方性政府債務管理工作，在思想上真正樹立科學發展觀。牢固樹立可持續發展理念，正確處理眼前發展與長遠發展的關系；牢固樹立綜合平衡觀念，正確處理發展需要與財力可能、債務規模與償債能力之間的關系；牢固樹立債務風險意識，正確處理發揮地方性政府債務正面作用與防控債務風險之間的關系，做到舉債有度，風險可控，最大程度的降低和化解地方性政府債務風險，促進***縣經濟和社會事業健康發展。
2、完善監管機制，提高地方性政府債務管理的實效。完善地方性政府債務償還機制，多渠道充實償債準備金。加強對地方性政府債務管理的動態監控，健全債務風險預警機制。在嚴格控制各單位地方性政府債務規模的同時，重點做好地方性政府債務監控工作。制定具體的地方性政府債務償債計劃，落實獎懲措施。加強負債項目的財務監督，逐步開展對項目的社會效益、經濟效益及債務償還能力的效績評價。將地方性政府債務管理作為考評干部政績的重要指標，并建立相應的問責和追究機制。
3、防范和化解地方性政府債務風險。堅持分類管理、區別對待、堵疏結合、平穩過渡的原則，清理整合資源，努力降低融資成本，提高資金的使用績效。在制止不規范經營和融資行為，控制好地方性政府債務總體風險的同時，妥善處理償還和在建項目后續融資的問題。引導和鼓勵民間投資進入政府性投資領域，積極探索新型投資融資模式，推進政府投資項目融資方式的多樣化。
***縣財政局
二O一六年一月七日
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