也論《行政許可法》對運政機構的影響
《行政許可法》的實施,是我國社會主義民主與法制建設的一件大事,對各級政府部門將產生重大而深遠的影響。對道路運輸管理機構而言,必將促進其管理
創新和職能轉變,推進行業管理的制度化、規范化、法制化進程。
一、道路運輸行政許可是有限的
政府應當是有限政府,道路運輸管理:機構在行使行政管理職能時,必須做到“管其所管,放其所放”。在行政許可的設定范圍和權限上,《行政許可法》從調整政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系出發,規定了“三優先”原則,即在政府管理與公民、法人和其他組織自主決定的關系中,公民、法人和其他組織優先;在政府管理與市場競爭的關系中,市場優先；在政府管理和社會自律的關系上,社會自律優先。
在實踐中,不少運政機構喜歡用審批進行事前監管,而不擅長事后監督;行政許可不夠透明,缺乏相互監督制約;習慣于發文件、下指令、搞整頓,甚至管了不該管、管不了,實際上也管不好的事務,在一定程度上防礙了市場的開放和公平競爭。
行政許可法》規定,省人大、省政府不得設立應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可;不得設立企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。因此,對道路運輸經營者的資質、資格管理,及其前置許可項目必須按照《道路運輸條例》的規定修正并執行。除了《道路運輸條例》規定的行政許可事項外,凡通過市場競爭機制能夠調節,行業協會和中介機構能夠自律規范,運政機構采取事后監督能夠予以規范的,都要取消行政許可。即便是明確設定的行政許可事項,也要根據法律法規有關規定,采取公開招標、公開拍賣或技術檢驗,改變行政許可不透明的狀況。
二、運政管理方式必須向規則導向型轉變
現行的運政管理方式主要以權力導向型管理為主。過去,我國道路運輸業主要以部門規章規定行政許可事項,往往是自己設定許可,自己執行,自己收費。一些地方法規設定的行政許可未對許可事項、程序、條件、期限做出明確規定,一些規范性文件超越法定行政許可范圍,甚至擅自增加法定行政許可條件、標準。
隨著《行政許可法?返氖凳?這種權力導向型管理必須向規則導向型管理轉變。一是要對現有的行政許可進行清理規范,明確哪些事項可以設定行政許可,哪些事項不可以設定行政許可。二是在管理的方式上要徹底轉變,逐步建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。在直接管理與間接管理之間,重間接管理;在靜態管理與動態管理之間,重動態管理;在事前管理與事后監督之間,重事后監督;在管理與服務之間,強調服務。三是實現行政許可、監管處罰、行政收費、技術檢驗的“四分離”。各級運政管理機構內設部門之間必須建立科學的流程和嚴密的銜接制約機制。在環節上,下一個環節要對上一個環節進行復核、確認后才能辦理,在制度上杜絕違法行政現象發生。
三、道路運輸行政審批必須是透明的
透明有兩個涵義:一是公開,二是參與。過去道路運輸行政許可主要以部門規章來規定許可事項和具體條件,存在著規定比較籠統,人為因素過多,許可條件和標準往往不對外公開等問題。根據《行政許可法》的規定,運政機構有義務公布許可條件和標準,行政許可的條件、程序、數量和期?薜墓娑ㄎ淳??嫉?不得作為行政許可的依據。行政許可實施的主體要公開。運政機構有權實施哪些行政許可,應當讓公眾知道,特別是讓運輸經營者知道。行政許可的條件必須規范、明確、公開,不能在許可的實施條件上搞"模糊戰術"。行政許可實施的程序,包括如何受理、如何申請、審查的內容、聽證的范圍、審批的決定、監督檢查也都應當是具體、明確和公開的,經營者有權查閱。總之,運政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等要在辦公場所公示。同時,還應當將本機關的通信地址、監督電話、具體受理行政許可的機構以及監督電話等予以公布,以便申請人通過書面方式提出許可申請。
運政機構必須公示與本機關實施的行政許可有關、經營者申請許可需要了解的全部信息。這是《行政許可法》對運政機構履行行政許可義務的基本要求,也是對現行運政許可的重大挑戰。所有的審批事項,不僅要進人政務大廳受理,而且必須加快電子政務的步伐,充分利用計算機技術和互聯網平臺,實行網上公布行政許可事項,網上申請行政許可,網上審查行政許可申請,網上查詢行政許可進展情況,網上進行年審等。運政機構之間還可以在網?瞎低?交換行政許可信息、規費繳納信息和運政處罰信息等。
四、運政機構實施行政許可必須高效、便民
道路運輸管理的目的是保護運輸經營者及其服務對象的合法權益,促進社會經濟發展。因此,便民、高效應當是運政機構的服務宗旨。實踐中,個別運政管理機構在實施行政許可時,由于觀念、體制和制度的原因
,不是盡可能地為經營者提供方便、快捷的服務,而是以為設置的條件越多,提出的要求越多就是實現了所謂的“加強管理”,有的申請一放就是幾個月,甚至幾年。環節過多,手續繁瑣,期限過長,暗箱操作,老百姓辦事很難。
便民原則是《行政許可法》的重要價值取向,也是運政機構理解和把握《行政許可法》基本精神的一個重要著眼點。便民就是處處、事事、時時為經營者著想,按行政許可的創新制度為經營者提供服務,包括“一個窗口”對外制度,在運政服務大廳統一受理、統一送達行政許可決定。隨著現代通訊技術和互聯網的發展,經營者可以通過信函、電報、傳真、電子郵件等多種方法向運政管理機構提出申請。還有行政許可申請書格式文本制度,行政許可申請一次告知、兩次辦結制度,簡易程序與當場決定程序制度,行政許可決定的期限制度等。《行政許可法》規定的很多制度都是對現行行政許可制度的改革,這些制度對解決現行道路運輸許可制度存在的弊端十分必要。
五、運政機構必須加強責任意識
有權必有責,用權受監督,侵權須賠償,違法受制裁,這是依法行政的基本要求。《行政許可法》明確了行政機關和管理相對人的權利和義務,規定了行政許可的信賴保護原則。運政機構行使行政權力違法、越權、不遵守法定程序,都要承擔相應的責任。造成經營者利益損失的,要依法承擔賠償責任。
運政機構實施行政許可時,申請人享有陳述權、申辯權,有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權力。運政機構在實施行政許可,特別是客運線路審批時,要平等地對待所有的經營者,在對線路審批時,新增線路、班次若直接關系他人重大經濟利益時,應當告知該利害關系人,申請人、利害關系人進行陳述、申辯,運政機構應當昕取他們的意見,做出合理的線路、班次行政許可。申請人、利害關系人依法要求昕證的,運政機構應當在做出行政許可決定前,組織聽證。運政機構在做出線路審批、班次確定等方面行政許可應更加慎重,不得隨意許可,也不得擅自改變已經依法生效的行政許可,更不得對己生效的行政許可橫加干涉。由此給經營者造成的損失,運政機構依法應當給予補償。同時,《行政許可法》規定,實施行政許可原則上不收費,以確保權力與責任統一、權力與利益脫鉤,這些規定對保障運輸管理相對人的合法權益,強化運政機構的責任意識具有重要意義。
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