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從我省農村稅費改革看農村公共財政建設
一、農村公共產品的初步界定公共產品相對私人產品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調節，無法由私人提供。就農村居民的國民性質而言，應該享受同城市居民均等的公共產品服務，從這個意義上說，農村公共產品的界定同城市一樣。然而在我國，由于農業是國民經濟基礎產業和弱質產業，加之農民是低收入、低積累的弱勢群體，因此，農村公共產品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農村發展的現實情況看，由公共財政提供的公共產品主要包括兩類。一類是純公共產品，包括農村基層政府行政管理、社會治安、農村義務教育、農村公共基礎設施、生態環境建設和保護、農村公共衛生等；另一類是準公共產品，即農村醫療救助、農村社會保障、農村科技文化等。
長期以來，我國農村公共產品的供給基本上沿用的是人民公社時期的供給體制，主要表現為以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產品供給決策機制。在這種供給模式下，由于鄉（鎮）級政權被賦予過多的經濟、社會職能，通過制度內籌集的公共資源除了維持鄉（鎮）級政權的基本運轉外已所剩無幾，其對轄區內公共產品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農民收費、集資、攤派和罰款等形式來籌集公共資源。這既加重了農民負擔，又由于其籌集數量有限和“自上而下”的供給決策機制特征所導致的管理、使用上的不規范，使這些公共資源大多并未被用于農民急需的公共產品的提供上。相反，在“建設財政”的誘導下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發展地方經濟，造成一邊是農民負擔日趨沉重，一邊是農村公共產品嚴重短缺；一邊是城鄉差距日益擴大，一邊是鄉鎮財政巨額負債。于是，以減輕農民負擔為切入點的農村稅費改革出籠了，藉此既減輕農民負擔，緩和農村矛盾，穩定農村，又通過農村稅費改革反過來擠壓、推動鄉鎮機構改革。從我省這幾年的農村稅費改革情況看，農民負擔有了極大的減輕，鄉鎮機構改革也取得了一定的成效，可以說前一個目標已基本達到，而后一個目標的實現還任重而道遠。
二、農村稅費改革后我省農村公共財政建設情況
�。ㄒ唬┺r村公共基礎設施方面
近年來，我省先后組織實施了“欠發達鄉鎮奔小康工程”、“鄉村康莊工程”等項目，優先解決農村公共產品供需中的突出矛盾。據統計，“欠發達鄉鎮奔小康工程”2004年當年全省用于公益設施建設和社會事業資金達1.34億元；“鄉村康莊工程”自2003年實施以來的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉、通村公路23351公里，全省等級公路通村率達到73%、通村公路硬化率達到66%，分別比工程實施前提高11個和13個百分點。
�。ǘ┺r業生產條件和農村生態環境建設情況
近五年來，全省累計投入水利建設資金400多億元，新建沿海標準海塘1280公里、錢塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險水庫的除險加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災能力。與此同時，我省加大了生態省建設力度，2000年省財政建立了生態公益林建設專項資金，重點扶持錢塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標準平原綠化。四年來省財政共安排林業專項資金3.2億元，其中生態公益林建設資金2.0億元。
�。ㄈ┺r村公共衛生情況
我省農村醫療衛生工作在全國一直處于領先地位。經過多年的努力，我省的人群主要健康指標處于全國領先水平。農民平均期望壽命已達74.97歲，孕產婦死亡率為14.44/10萬，比全國平均水平低28.76個十萬分點；農村衛生廁所普及率和自來水普及率分別達到67.75%和83.7%，分別高出全國平均水平21個和30個百分點，是全國惟一的農村改水先進省。此外，我省在全國率先完成疾病預防控制體制和衛生監督執法體制的改革，建立了省、市、縣三級衛生監督執法體系和疾病預防控制體系，農村公共衛生服務能力明顯增強。
（四）農村義務教育情況
2003年全省農村義務教育支出達105.54億元，占全省教育經費總支出的26.7%，比改革前的2000年增長了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財政支出增長速度。與此同時，省財政還建立省對下財力轉移支付制度，主要包括工資性補助、農村稅費改革補助、一般性轉移支付補助、農業稅停征補助等等。經過多年的發展，農村義務教育基本實現了“保工資、保運轉、保安全、保公平”的目標，城鄉、區域間教育差距正在逐步縮小。
（五）農村社會保障情況
目前，我省已初步建立了城鄉一體化的最低生活保障制度、被征地農民社會保障制度、新型農村合作醫療制度及醫療救助制度、城鎮“三無”和農村“五�！睂ο蠹泄B和貧困家庭子女免費入學等“新五�！敝贫龋鐣Ｕ象w系向農村穩步延伸。據統計，2004年末，我省低保支出已達到4.17億元，享受最低生活保障的低保人數61.5萬人，其中城鎮8.8萬人，農村52.7萬人。全省已有81個縣（市、區）共計2031.83萬人參加新型農村合作醫療，有4.97萬孤寡老人實現集中供養，“五�！焙汀叭裏o”集中供養率分別達81.88%和90.57%。
�。┺r民減負情況
據統計，2004年全省鄉級以上政府及部門收取的由農民直接負擔的稅費為0.36億元，比改革前減少26.89億元；村級收取的村公益事業資金4.42億元，比2000年減少2.57億元。農民負擔合計減少29.46億元，人均負擔從2000年的92元減少到2004年的14.41元，減幅為84％，僅占當年農民人均收入6096元的0.24%。
三、目前我省農村公共財政建設面臨的主要問題
�。ㄒ唬┼l村債務重，財政風險加大
目前，我省鄉鎮財政面臨不少問題，其中鄉村負債問題尤為突出。截至2003年底，全省共有1166個鄉鎮負債，負債總額67.82億元，平均每個鄉鎮負債581萬元；全省共有37372個村負債，負債總額76.68億元，平均每個村負債20.52萬元。從我們調查的情況看，鄉村債務形成的原因主要有以下幾種：一是歷史累積形成。二是鄉鎮個數多、規模小，行政成本高。三是財權與事權不統一。鄉鎮政府承擔著與其財權極不相稱的大量事權。四是上級部門的扶持政策“誘使”鄉鎮債務增大。五是鄉鎮一級財政缺乏預算監督，也是導致鄉鎮政府債務擴大的一個重要原因。
（二）農村公益事業建設艱難
長期以來農村公益事業的發展主要由鄉村兩級通過提留、統籌和農村勞動積累工和義務工等辦法來實現。稅費改革后，取消了這一系列不合理負擔，從制度上規范了農民的稅賦。但目前中央財政和省級財政的轉移支付僅能保證基層政權的運轉和農村義務教育的基本需要，發展農村公益事業則缺乏相應的資金來源。
�。ㄈ┺r村尚未實行真正的義務教育
隨著我省農村稅費改革的全面推行，取消了向農民收取的教育費附加和農村教育集資，在減輕農民負擔的同時，加重了農村教育發展難度。據統計，2000年我省向農民征收農村教育費附加10.47億元，農村教育集資1.17億元，合計11.64億元。此項收入相當于財政安排給農村中小學預算內教育經費的40%，成為農村教育僅次于財政預算內撥款的第二主要穩定的經費來源渠道。農村稅費改革后減少的11.64億元，除由省級財政安排教育轉移支付3.9億元外，其余需由各縣（市、區）財政通過增收和調整支出結構自行消化。此外，受財力的影響，各地在農村中小學校的校舍建設、布局調整、危房改造、設備購置等資金的安排上，仍存在很大的困難。尤其是按照省里的要求，到2007年完成“萬校標準化建設工程”，建設經費缺口更大。而至今仍未解決的問題是，接受農村九年制義務教育的學生，仍然需要向學校繳納學雜費，所謂的義務教育是不徹底的。
（四）農村社會保障制度尚處于起步階段，與城市相比還有極大的差距
以新型農村合作醫療制度為例，雖然這一新的制度在解決農民看病難、看病貴方面發揮了一定的積極作用，但是這一制度規定的籌資水平僅為年人均50元左右，還遠不及城鎮職工醫保的月籌資水平，由此決定了新型農村合作醫療制度仍然是個極低水平的醫療保障。從構建全面的社會保障制度看，相對于農村醫療保障制度，難度更大的是農村養老保障制度的建立。2004年浙江農村社會養老保險也有13.1%的覆蓋率，但其中大多是政府硬性規定必須參加養老保險的失地農民和在本地企業就業的人員，而一般的勞動者多未參加社會養老保險。
四、農村公共財政建設需要考慮的幾個問題
我國正處在社會經濟轉型時期，財力有限，公共財政體制尚在不斷完善之中，因此，公共財政覆蓋農村也是一個漸進的過程。在這個過程中，以下幾個問題我們需要認真考慮和把握。
�。ㄒ唬┏掷m工業化和城市化
我省正處在全面建設小康社會和工業化、城市化進程不斷加快的歷史時期。隨著工業化、城市化的不斷推進，我省城鄉資源配置結構、人口分布結構、就業結構、社會結構等不可避免地要發生很大的變化，這是一個客觀的必然趨勢，也是實現全面建設小康社會戰略的必然選擇。因此，農村公共財政建設必須適應這一趨勢，推動工業化、城市化進程。公共財政資源在城鄉之間的配置要適當，避免從一個極端走向另一個極端。
�。ǘ┕藏斦采w農村的成本問題
我省現有鄉鎮1281個，行政村35445個，按自然村計算，村數更多。如果依現有鄉村布局和人口分布實現公共財政覆蓋農村，不僅需要龐大的財政支出，各級財政負擔不起，而且組織成本和投入成本都很大。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉鎮將會合并，如果依現有鄉村布局和人口分布實現公共財政覆蓋農村還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。從日本的“并村運動”和韓國的“新農村運動”實踐看，農村人口的相應集中和居住鄉村的適當合并，對于公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。
（三）城鄉差別的客觀存在
從我省的實際情況看，縮小城鄉發展不平衡的差距，可以說是“全面小康”最重要的內涵之一。但應當強調的是，在一個相當長的歷史時期內，我們還不可能消除這種差距。在某種意義上說，這種差距也是城市化的動力之一。黨的十六大報告提出的全面建設小康社會的一個目標是，“工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢逐步得到扭轉”。所以，改善農村公共服務，要承認城鄉差別的現實，實事求是，量力而行，逐步解決農村公共服務中突出的問題。
�。ㄋ模┑貐^間經濟發展水平的差異
改革開放以來，經過20多年的發展，我省經濟的發展取得了驚人的成績。但從其均衡度來看，省內經濟發展也是很不平衡的。據有關資料，2003年浙東北地區的人均生產總值是浙西南地區的1.81倍；17個經濟強縣市的生產總值是25個欠發達縣市的3.38倍，人均生產總值是2.65倍，財政總收入是3.41倍。因此，我們在制定農村公共服務和小康建設目標和政策時，要承認發達地區與欠發達地區經濟發展的差異和不平衡性，在這個基礎上，區別對待，分類、合理設計和制定各地區農村公共服務建設目標、標準等指標，絕不能一刀切。
�。ㄎ澹﹨^分輕重緩急，統籌兼顧，突出解決主要矛盾
隨著生活水平的提高，農民既有生理意義上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的發展需要得到實現的問題。發展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現自己的理想抱負等，即促進人的全面發展。在我省部分欠發達地區的農村，公共產品和公共服務短缺的問題非常嚴重，根據我省現有的財政經濟實力要解決人口和幅員面積占絕大多數的農民問題、農村問題，難度很大，任務十分艱巨。在思想認識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰的思想準備。在策略上，要著眼長遠，立足當前，分清緩急，有先有后，統籌兼顧，逐次解決。
�。┱叩南到y設計問題
“三農”問題具有全局性、系統性，解決“三農”問題需要各方面相互配合；從“三農”自身看，要把解決“三農”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統性和整體協調性，資金投入分散現象嚴重，政策之間相互制約現象也時有發生，影響了公共財政覆蓋農村的有效性。因此，需要系統設計農村公共財政政策，整合和優化農村公共財政資源配置，統一領導，統一規劃，配套推進，協調發展。
五、加快農村公共財政建設的政策建議
農村公共財政建設滯后是長期形成的，加快建設農村公共財政也不能一蹴而就。那種試圖通過一朝一夕的努力，在農村建成完整的公共財政體系，既不可能，也不現實。全省各級財政部門必須按照黨的十六屆五中全會提出的“建設社會主義新農村”的戰略目標和統籌城鄉經濟社會發展的要求，循序漸進、穩扎穩打，不斷加快農村公共財政建設，促進城鄉經濟社會協調發展。
（一）轉變觀念，調整支出結構，加大公共財政對農村的投入力度
按照統籌城鄉社會經濟協調發展的要求，從思想觀念上實現“兩個轉變”：一是由過去的農村支持城市、農業支持工業向城市反哺農村、工業反哺農業轉變，加大各方面的支農力度，推進現代農業建設；二是要調整公共財政資源的分配格局，積極推行財政支出管理體制改革，逐步實現公共財政覆蓋農村并向農村傾斜，實現城鄉的均衡發展。財政支出結構的調整，需要在存量和增量上做文章，重點是增量調整，逐步加大解決“三農”問題的投入力度。
�。ǘ┱{整完善轉移支付體系和縣鄉財政體制
鑒于目前我省各地區經濟發展水平差距過大和省級財政財力較為有限等現實約束條件的存在，現階段我省轉移支付體系的規范與完善只能采取分類實施、分步實現的現實優化途徑。所謂的分類實施，就是把政府各項公共產品與服務，按照經濟社會發展需要的輕重緩急分別設定一個初步實現均等化的先后順序；所謂分步實現，則是把各類公共產品與服務的均等化發展過程，從初級到高級劃分為若干階段，確定一個由低向高、逐步實現最高目標的發展規劃。當前，應首先確保農村基層政權運轉與農村義務教育這一最低標準與要求的實現。在此基礎上，再不斷提高農村公共產品與服務的水平，不斷縮小其與城市之間的差距。同時，調整完善縣鄉財政體制。對全省鄉鎮財政體制分三種類型進行指導：由鄉鎮改為街道辦事處的，在財政管理上視為縣（區、市）級政府派出機構，不再設立一級財政；經濟發達、財政收支規模較大，或者具有明顯集聚輻射作用的中心鎮，要進一步完善財政體制和規范財政管理，賦予更多的責權利，更好地發揮中心鎮的作用；對經濟欠發達、收支規模較小的鄉鎮，可積極實施“鄉財縣管”的辦法，由縣級財政進行規范管理。
�。ㄈ┮允袌龌侄危貙捫碌娜谫Y渠道
對于關系農民生產生活的準公共產品，應當通過明晰產權的方式引入多種供給方式。由于準公共產品同時具有公共產品性質與私人產品性質，對其私人產品性質，可以通過收費來彌補其成本。該類公共產品的供給可以采用公退民進，民辦公助的方式，由政府通過補貼等方式鼓勵民間資本參與公共產品供給。要保證私人資本的產權收益及居民合法的私產以激勵私人投入。
�。ㄋ模┩七M基層民主建設，建立“自下而上”的公共產品決策和表達機制
我國幅員遼闊，不同地區的公共產品供給現狀千差萬別，采取同一標準，統一提供農村公共產品，忽視農民對公共產品不同的需求，必然難以達到理想的效果。因此，如何準確地掌握不同地區、不同經濟發展階段農民對農村公共產品的真實需求就顯得尤為重要。實踐證明，通過加強農村基層民主制度建設及采取抽樣調查、“一事一議”等方法，建立一套“自下而上”與“自上而下”相結合的需求表達機制，鼓勵農民參與農村公共產品的決策制定與執行，形成政府與農民共同決策模式，是保證農村公共產品有效供給的重要措施。
�。ㄎ澹┺D變鄉鎮政府職能，加快鄉（鎮）村布局調整
要在科學劃分和合理界定鄉鎮職能，即明確鄉鎮政府“該干什么”和“不該干什么”的基礎上，適應市場經濟發展和加強“三農”工作的要求，重點發揮好鄉鎮的社會管理和公共服務職能，尤其要把工作重心轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，實現由“干預型政府”向“服務型政府”的轉變，把工作職責定位在“維護穩定、服務農民、促進發展”上來，大力精簡人員，降低行政運作成本，不斷滿足農民對公共產品的需求。
�。┩咨铺幚磬l鎮債務問題
一是按照統一的標準、口徑和內容，對鄉鎮債務進行清理核實，核清債權債務主體、分清償債義務和清償責任。二是采取先易后難的辦法，分步逐項消化債務存量。首先，按照債務形成原因分項剝離債務，其次，建立鄉鎮償債基金，還可通過行政拍賣或法律手段催收債權、償還債務。三是建立健全歸口財政管理的債務制度，控制新增債務的增加。
均衡發展、均等服務、公平分配是建設農村公共財政的基本目標。但我國人多地少，經濟發展仍處在社會主義初級階段，因此要實施這一目標，需要我們長期、艱苦的努力。
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