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市場監管案件移送問題分析
劣質奶粉成嬰兒“殺手”、有毒香腸危害群眾健康……一段時間以來，此類破壞市場經濟秩序犯罪案件不斷涌現，其根源被追溯出后，一些行政執法機關執法不嚴、以罰代刑、有罪不糾的問題再一次凸顯出來。對市場監管案件移送中存在的問題進行分析，杜絕以罰代刑現象發生，認真執行涉嫌犯罪案件移送制度，已成為肩負市場監管職責的行政執法機關的當務之急。 一、當前市場監管案件移送中存在的問題 在全國范圍內開展整頓和規范市場經濟秩序工作中，專項整治活動取得了顯著成果，但也暴露了執法、司法工作中的不少問題，具體表現為“四多四少”：即對破壞市場經濟秩序的犯罪案件，實際發生多，查處少；行政處理多，移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯和查辦職務犯罪少；判緩刑多，判實刑少。近年來，盡管經濟違法犯罪案件發案數逐年增長，行政執法機關查處的案件也在增加，但移送司法機關啟動刑事訴訟程序的很少，可見當前市場監管案件移送中尚存在不少問題。主要表現為： 一是行政執法機關中以罰代刑現象較為嚴重。經濟犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執法機關查處再移送公安機關，公安機關立案多少很大程度上取決于行政機關移送多少。實踐中，有些行政執法機關因受部門利益驅使等種種原因，把一些應向司法機關移送的涉嫌構成犯罪的案件不移送或者以行政處罰代替刑事處罰，搞以罰代刑，導致公安機關“無米下鍋”。 二是公安機關在立案環節上把關不嚴。雖然行政執法機關已經把涉嫌犯罪案件移送公安機關，但是一些公安機關在某些巨大的阻力面前，不排除其會在主觀上拖延立案的時間甚至根本不予立案的問題。其次，即使立了案，當案件告破，某些公安機關仍可能會采取“以罰代刑”的處置決定，通過對犯罪人的罰款來代替或者減輕其應受的刑事處理，在刑事訴訟的前置環節上阻卻了對犯罪行為的追訴。 三是案件移送程序不夠完善。雖然早在2001年7月國務院就出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，但在具體操作中，仍存在一些漏洞。如行政執法機關在執法中認為當事人涉嫌刑事犯罪，移交公安機關處理，公安機關審查后認為不構成犯罪，退回給行政執法機關沒有相關的手續憑據。事后一旦發生問題，容易造成公安機關和行政執法機關互相推卸責任。 四是檢察機關的監督難以有效開展。根據我國刑事訴訟法，檢察機關對涉嫌犯罪案件是否進入刑事程序負有監督職責，即行政執法機關對涉嫌犯罪的案件不移送公案機關、公安機關應當立案偵查而不立案偵查的，檢察機關有依法監督的責任。然而在現實生活中，由于對行政機關執法機關查處、移送涉嫌犯罪案件的情況不了解，知情渠道不暢通，檢察機關對行政執法機關涉罪案件移送和公安機關立案往往難以開展有效的監督。 二、當前市場監管案件移送現狀的成因分析 如前所述，市場監管案件移送存在的諸多問題造成了行政執法和刑事司法相脫節。筆者結合工作實踐，將從五個方面分析其成因。 （一）從執法人員的綜合素質方面分析。首先從法律素質方面。對各類破壞社會主義市場經濟秩序犯罪的認定與處罰，不但需要通曉本部門專業知識，而且需要有刑法學理論作為基礎。但是，在現實生活中，由于知識的專門化，人們往往是顧及一方面而不及其余。這致使行政執法人員經常注重于行政處罰案件的查處，而意識不到案件當事人已涉嫌構成犯罪。其次從道德素質方面。某些執法人員或循私舞弊故意不移送應該移送的涉罪案件，或玩忽職守嫌麻煩不去積極為之，導致應該移送的案件沒有移送或者沒有予以偵查立案。 （二）從行政相對人的救濟權分析。市場監管案件是行政機關依職權而采取的具體行政行為，市場監管案件的雙方當事人是行政主體與行政相對人。在市場監管案件中，行政相對人行使救濟權的方式通常是其申請提起行政復議或行政訴訟。由于不移送刑事案件的結果是將刑事責任降格為行政責任，明顯對行政權相對人有利，行政相對人不可能不服行政處罰而啟動行政復議或行政訴訟進行救濟，致使行政處罰的結果事實上是終局性的結果，其他機關甚至無從知道案件的發生。 （三）從行政處罰與刑事處罰的制度銜接方面分析。市場監管有關的規范性文件對案件移送的標準規定不具體、統一，加上移送程序銜接不力，事實上給上述現象的存在留下了制度上的漏洞和可乘之機。 （四）從市場監管移送案件中的執法人員違法犯罪被打擊程度和數量分析。由于行政處罰是行政機關依職權采取的具體行政行為，處罰結果僅對特定對象產生法律效力，而且以罰代刑往往涉及權錢交易，暗箱操作，一般公眾無從了解，沒有渠道實施有效的監督、舉報。加上檢察機關的監督無法直接介入的具體運作模式，打擊力度不夠，導致應該追究刑事責任的案件沒有移送，移送追究刑事責任的人員沒有被依法追究刑事責任等現象日趨嚴重。 （五）從行政執法管轄的復雜性、發展性分析，面對市場經濟活動中層出不窮的新情況、新問題，尤其是一些新類型的違法犯罪活動，客觀上增加了行政執法的工作難度，致使較難把握行政處罰與刑事處罰之間的合理界限，這也是導致市場監管案件移送出現問題的客觀原因之一。 三、解決市場監管案件移送問題的對策 早在2001年4月，國務院就發布了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，要求“加強行政執法和刑事執法的銜接，建立信息共享、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對構成犯罪的，及時移送司法機關處理”。同年７月，國務院又實施了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，確立了行政執法與刑事執法相銜接工作機制的基本框架。后最高人民檢察院又牽頭起草了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，提出加強部門協作，對解決市場監管案件移送中存在的問題具有指導性和實踐性意義。在此基礎上，筆者認為還需完善以下工作，從而切實解決當前市場監管案件移送中存在的問題，在行政處罰與刑事追究之間搭建一條“綠色通道”，促進行政執法與刑事執法的有效銜接。 1、建立信息交互機制。在查處破壞社會主義市場經濟秩序的案件中，行政執法機關對是否涉嫌犯罪、是否移送司法機關處理把握不準的，可以向公安機關、檢察機關咨詢。對于重大、復雜的涉嫌犯罪案件線索，可召開聯席會議，溝通情況，統一認識，協調解決疑難問題。對查處的經濟違法違章案件，行政執法機關應定期向檢察、公安機關進行通報。如南京市下關檢察院與工商分局就于2003年簽訂了“重大案件互相通報制度”，在充分發揮各自職能作用的基礎上，做到信息共享、密切合作，取得了較好的效果。 2、完善移送涉罪案件的工作程序。行政執法機關在查處違法行為過程中，對依照法律規定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責任的案件，應及時向公安機關移送。公安機關必須在３日內作出立案或不予立案的決定。行政執法機關對公安機關不予立案的決定有異議的，可以提出復議，也可以建議檢察機關進行立案監督。檢察機關認為公安機關不立案理由不成立的，公安機關必須在１５日內立案。檢察機關對案件移送情況要跟蹤監督。對行政執法機關移送公安機關立案偵查的涉嫌重大復雜案件，可介入偵查，協助公安機關完善、固定證據，督促公安機關在法定期限內偵查終結。另外，對于行政執法機關不移送的涉嫌犯罪案件，如果有關單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關可向行政執法機關查詢案件情況，還可派人員查閱案卷材料，行政執法機關應當予以配合。 3、強化學習培訓制度。依法移送涉嫌犯罪案件是一項涉及多個部門的嚴肅工作。廣大行政執法人員應迅速轉變觀念，加強業務和職業道德紀律培訓，認真學習國家有關涉嫌移送的法律規定，特別是認真學習掌握刑事法律知識，提高廣大干部的執法業務素質和職業操守，防止執法人員主觀上故意不移送涉罪案件。 4、嚴格責任追究制度。要把有權必有責、用權受監督、失職要追究的行政原則融入到對市場監管案件的移送工作之中，嚴格執行《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對涉嫌在移送案件工作中存在失職瀆職行為的，堅決予以嚴懲，決不姑息，從而在根本上杜絕違法行為的發生。 xx市xx區工商分局;杜敏 2004年6月
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